Magistrati e separazione delle carriere. A proposito di una recente proposta (di Vincenzo Mancini)
Affrontare un argomento, quale quello della separazione delle carriere dei giudici, richiede molta accortezza e umiltà per la complessità delle questioni in campo e la sensibilità (anche politica) del tema. Per cui è anche necessario essere liberi da gabbie ideologiche e condizionamenti di sorta. Operazione mai semplice - per nessuno - ma che voglio comunque tentare.
Ebbene, in questo scorcio di legislatura, come avviene ciclicamente da anni, il tema della separazione delle carriere dei giudici si è riaffacciato prepotentemente nel dibattito giuridico e politico. Di recente, l’Unione delle Camere Penali Italiani ha infatti presentato una proposta di legge costituzionale di iniziativa popolare (“Norme per l’attuazione della separazione delle carriere giudicante e requirente della Magistratura”- Iniziativa annunciata nella Gazzetta Ufficiale, Serie Generale n. 93 del 21 Aprile 2017) volta a separare le carriere di giudici e di pubblici ministeri mediante un intervento sul Titolo IV della Costituzione, anche prevedendo due distinti organi di autogoverno della magistratura: uno per la magistratura requirente ed uno per la magistratura giudicante, senza alcuna subordinazione o dipendenza dal potere esecutivo. La proposta in esame prevede inoltre la selezione dei magistrati attraverso concorsi separati, oltre che una composizione dei suddetti organi di autogoverno che garantisca un eguale numero di componenti togati ed elettivi. Last but not the least, si propone poi di modificare l’art. 112 della Costituzione, regolante l’obbligatorietà dell’esercizio dell’azione penale, con la previsione di esercizio della stessa nei casi e secondo i modi previsti dalla legge.
Giusto per rendersi conto della portata delle modifiche proposte si consideri che, oggi, la Costituzione (artt. 104 e 106) prevede per tutti i magistrati un unico ordine, un unico concorso per l’accesso, un unico organo di autogoverno, il Consiglio Superiore della Magistratura (art. 104); la totale autonomia e indipendenza del pubblico ministero dal potere esecutivo e da ogni altro potere, al pari del giudice (107); l’obbligatorietà dell'esercizio dell'azione penale da parte del pubblico ministero che, salvo patologie, non risponde delle modalità di esercizio della stessa (art. 112).
Qualora la riforma caldeggiata dall'Unione della Camere Penali dovesse andare in porto il cambiamento sarebbe dunque epocale. Ma sarebbe anche giusto operare una così radicale svolta e, quindi, separare le carriere? Per rispondere a tale – assolutamente pregiudiziale – quesito pare opportuno stabilire cosa s‘intende per separazione delle carriere. Serve, allora, una pur breve descrizione dello scenario processuale italiano.
Il nostro sistema processuale penale, come da tempo riconosciuto in dottrina, si può definire di stampo accusatorio misto. A sua volta il nostro giudizio, non solo quello penale, si regge su di un principio basilare, riconosciuto da tutti gli ordinamenti evoluti ed accolto espressamente nel sistema italiano con la riforma dell’art. 111 della Costituzione: chi giudica deve essere terzo e imparziale. Un processo penale è equo o meglio è tanto più equo quanto più viene affidato ad un giudice terzo.
La separazione delle carriere va quindi considerata in questa prospettiva, quale strumento per assicurare fino in fondo la terzietà. Separare le carriere vuol infatti dire porre sullo stesso piano l'accusa e la difesa, dando così corpo alla terzietà del giudice.
Il sistema processuale attuale, purtroppo, non sembra garantire invece ciò che la Costituzione imporrebbe.
Oggi giudici e pubblici ministeri sono operatori del diritto che, pur giocando ruoli assai diversi in seno al processo, appartengono allo stesso ordine, partecipano delle stesse prerogative, possono trasmigrare da una funzione all’altra, siedono negli stessi consigli di disciplina ed autogoverno – valutandosi e giudicandosi reciprocamente – e, non ultimo, si aggregano nelle medesime associazioni di categoria (M.D., Autonomia ed Indipedenza, Unicost). Questo stato di cose rende assai sbilanciato il sistema del giudizio penale: da una parte abbiamo infatti un giudice ed un pubblico ministero accomunati da esperienze, concorsi e carriere professionali intrecciate; dall’altra un difensore “isolato” e posto in una situazione di obbiettiva difficoltà nel far valere i diritti del suo assistito.
Beninteso, nel processo penale è chiarissimo che giudice e pubblico ministero svolgono ruoli e funzioni differenti; ma è altrettanto evidente che la funzione giudicante è intrinsecamente diversa e concettualmente separata da quella requirente. Il pubblico ministero italiano si presenta, invece, come una sorta di Giano bifronte. Da un lato è un magistrato appartenente allo stesso ordine dei giudicanti, con le relative garanzie di indipendenza; dall’altro, è il capo della polizia giudiziaria ed è quindi il referente delle indagini svolte dalla stessa. Agli occhi degli avvocati appare difficile, in un simile assetto, considerare la pubblica accusa una “semplice” parte del processo. Tanto più che il pubblico ministero è un soggetto processuale che, pur dovendo naturalmente essere imparziale, non ha alcun obbligo di verità rispetto al materiale probatorio acquisito: ciò significa che può suggerire qualsiasi lettura delle prove, spettando poi al giudice valutare se un mutamento nella ricostruzione di un dato probatorio essenziale sia frutto di accanimento o, piuttosto, si configuri come una corretta lettura delle risultanze processuali (emblematico a tal proposito è l’atteggiamento del pubblico ministero nel noto caso del delitto della studentessa Chiara Poggi; per superare l’impasse determinato dalla conferma dell’alibi, il pubblico ministero ha qui radicalmente mutato la ricostruzione del fatto, spostando l’orario del delitto, sino a quel momento indicato in base alle prove come compiuto tra le 11 e le 11:30, tra le 12:40 e le 13 dando l'impressione, con la modifica degli elementi probatori acquisiti, di plasmare il fatto alle proprie convinzioni sulla colpevolezza dell’imputato Alberto Stasi).
Più in generale va ricordato che, con la riforma dell’articolo 111 della Costituzione (legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2), che stabilisce la formazione della prova in dibattimento, nel contraddittorio delle parti, davanti ad un giudice terzo ed imparziale, il Legislatore ha scelto con chiarezza il modello accusatorio del processo penale, in tal modo abbandonando definitivamente la tradizione inquisitoria del processo che la Carta Costituzionale del 1948 aveva perpetuato. Nondimeno, la Costituzione non contiene specifici precetti idonei a dare piena attuazione ai princìpi-cardine del processo accusatorio: la terzietà del giudice e la parità delle parti nel contraddittorio, in modo particolare.
Ebbene, per dare piena attuazione al modello accusatorio appare necessario andare nella direzione della separazione della magistratura giudicante da quella requirente. Il concetto di “separazione” non va però inteso, nello spirito dell’iniziativa di legge popolare, in senso burocratico: non è questione di collocazione di dipendenti pubblici all’interno dei ranghi della pubblica amministrazione. Ne va della stessa “anima” del processo penale.
La separazione, da sempre, incorre nelle critiche, non del tutto scevre – va detto – da orientamenti e condizionamenti politici ed ideologici, di numerosi esponenti della magistratura che intravedono nella separazione un ritorno al passato, un primo passo verso l’assoggettamento della pubblica accusa all’esecutivo.
Pur trattandosi di questioni a dir poco serie, non si può fare a meno di ricordare, tanto per fare un esempio, che in Francia, dove i pubblici ministeri appartengono alla magistratura, quando svolgono il loro ministero, sono alle dirette dipendenze di un ministro: ciò non viene ritenuto tuttavia scandaloso poiché le loro azioni vengono valutate, infine, da un giudice terzo ed indipendente. Peraltro, allargando prospettiva, la separazione delle carriere costituisce la norma nei sistemi accusatori.
Dal punto di vista storico, inoltre, non può certo dirsi che l’introduzione, rectius la reintroduzione di un sistema separato (alla stregua di com’era in epoca fascista), significhi un più o meno velato ritorno al fascismo. Il ragionamento davvero “prova troppo”; eppoi non pare giusto rinunciare ad una riforma liberale per il timore di un presunto, e del tutto indimostrato, esito illiberale della stessa. Peraltro, l’autonomia dal potere politico è una garanzia per tutti, per tutte le parti del processo penale, e non solo per i magistrati. E, tornando all’attualità, tale garanzia potrebbe essere rafforzata dalla creazione di due CSM distinti ed indipendenti, per giudici e pubblici ministeri, come prevede la proposta delle Camere penali (cfr. artt. 3 -6).
Si ricorda infine che, a parere di autorevoli studiosi (tra tutti Barbera), per introdurre la separazione, non sarebbe necessario neppure toccare la Costituzione. Diversamente, per introdurre – come da proposta delle Camere penali – il “doppio” CSM sarebbe invece necessario modificare la Costituzione. In quest’ottica, può leggersi, altresì, la sentenza n. 37 del 2000 della Corte costituzionale che, ammettendo il referendum promosso dai radicali, ha ritenuto non contraria a Costituzione la separazione delle carriere purchè si consideri la magistratura “unico ordine soggetto all'unico Consiglio”.
Il tema della separazione si lega ad un altro assai scottante, quello dell’obbligatorietà dell’azione penale che dell’indipendenza è, insieme, presupposto ed effetto. Il punto è affrontato anche dalla più volte citata proposta di legge delle Camere penali (art. 10).
L’obbligatorietà dell'azione penale ha dato luogo, nella pratica, a causa della sua assoluta impraticabilità tecnico-pratica (è impossibile perseguire tutti i reati), al più totale arbitrio di iniziativa del pubblico ministero che, da guardiano autonomo ed imparziale della legge, si è in taluni casi trasformato, anche per sopperire alle carenze del legislatore, in padrone discrezionale ed incontrollabile della stessa, come talora denunciato dal Parlamento europeo (delibera A 4 – 012/1997) e dal Consiglio d'Europa (paragrafo 17, raccomandazione adottata dal Comitato dei Ministri il 6 Ottobre 2000).
Paradossalmente, una regola nata per evitare che il magistrato inquirente agisse discrezionalmente o si conformasse alle sollecitazioni del ministro di giustizia, consente oggi, di fatto (spiace dirlo), di scegliere le azioni più conformi alle motivazioni ideali o alle ambizioni mediatiche del singolo magistrato: è grave, è una stortura, un esito patologico del sistema, sotto gli occhi di tutti però. E, altrettanto paradossalmente, la principale critica che si muove all’abolizione dell’obbligatorietà dell’azione penale fa leva sul timore di possibili ritorni al passato, al tempo in cui il guardasigilli poteva chiedere al magistrato inquirente di aprire o chiudere un dossier.
Tornando all’oggi o, meglio, al domani si forse potrebbe affidare all'attuale CSM il ruolo di autorità di vigilanza e di indirizzo, chiamata a predisporre ogni anno una lista di priorità. Anche se molti studiosi, in considerazione del peso delle correnti che imperversano all’interno dell’organo di autogoverno, ritengono il CSM in pratica poco adatto ad esercitare un simile ruolo.
Concludo queste mie riflessioni provando ad individuare, in estrema sintesi, una soluzione di compromesso, tra separazione delle carriere e obbligatorietà dell’azione penale: forse converrebbe “accettare” la discrezionalità (insita nell’obbligatorietà dell’azione penale), evitando però che venga esercitata da soggetti che appartengono alla stessa carriera dei giudici.
(28 luglio 2017)