Convegno “Merito e crescita”, Università Luiss Guido Carli, Roma 9 giugno 2016

Aristide Police

Professore Ordinario di Diritto Amministrativo nell’Università di Roma “Tor Vergata”

I meriti “del” e “nel” Mercato: i limiti dell'eccesso di regolazione

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Sommario: 1. Dagli slogan ai problemi: una premessa.- 2 Il ruolo dei Garanti della Concorrenza tra regola ed eccezione.- 3. Semplificazione vs. Regolazione: la vera scommessa per la crescita.- 4. Il merito e la crescita alla ricerca di un ordine naturale: una conclusione utopistica.

1. Dagli slogan ai problemi: una premessa.

Una recente occasione congressuale ha sollecitato una riflessione sul tema Meriti “del” e “nel” mercato, questo tema ricorda il titolo di un vecchio saggio di Alessandro Pace (Libertà “del” mercato e “nel” mercato, 1991).

Il tema da approfondire o se si vuole l'interrogativo da porsi è se esista, al di là dell’assonanza, un rapporto tra meriti individuali (di persone fisiche o di imprese poco importa) e mercato, e se rispetto alla indubbia presenza di molti soggetti meritevoli nel mercato, la mera garanzia delle regole di una concorrenza, di una competizione ad armi pari sia sufficiente ad assicurare l'emersione di tali meriti o se, viceversa, si renda necessaria una forma di intervento di regolazione pubblica per il mercato, a vantaggio del mercato (strumenti amministrativi volti a realizzare una concorrenza procedimentale presupposto per la stessa emersione di un mercato).

Ebbene, ad avviso di chi scrive, nella realtà non vi è alcuna relazione o coincidenza tra il merito e la concorrenza e, soprattutto, tra il merito intermediato dalla regolazione ed il mercato.

Il merito del mercato, infatti, risiede nella capacità del mercato stesso di esprimere naturalmente i meriti. Di consentire la naturale emersione in un determinato mercato delle professionalità più meritevoli, delle cosiddette eccellenze.

Per semplificare, se il mercato, secondo una ricostruzione alla Smith, è in grado naturalmente di far emergere i meriti, allora il mercato ha un merito o meglio ha tanti meriti in proporzione alla sua capacità di consentine la trasparente emersione e di assicurare la massima immediatezza e semplicità nella percezione da parte della domanda dei meriti e dei talenti (presenti nel mercato per ciascuna attività o settore merceologico).

Il vero problema, tuttavia, è che i mercati reali sono caratterizzati da una significativa e spesso non superabile difficoltà di selezione naturale dei meriti.

La ragione risiede nel fatto che i mercati sono altamente inefficienti; essi hanno bisogno di essere corretti in quanto non esprimono meriti o, ancor peggio, esprimono meriti apparenti. Se questo è vero, il tema residuale da affrontare riguarda quei settori che hanno la capacità naturale di produzione, selezione, individuazione del merito, per i quali quindi non esiste l’esigenza di una regolazione preventiva con parametri e indicatori dotati di un certo grado di affidabilità e stabilità.

Si pensi, per fare qualche esempio, al mercato professionale e ai mercati liberi non regolati, come il settore dei servizi pubblici essenziali.

Si tratta di molteplici mercati caratterizzati dall’assenza di una regolazione ex ante in quanto si suppone abbia una certa capacità naturale di individuazione dei meriti. Tuttavia, anche in questi mercati emerge l’esigenza di una verifica della capacità di selezione del merito; selezione del merito che è, sì, parità di condizione nel e sul mercato, capacità quindi di affermazione della migliore condizione rispetto alla domanda, ma è anche capacità di un confronto competitivo ad armi pari su alcuni prestazioni.

2. Il ruolo dei Garanti della concorrenza tra regola ed eccezione.

Per alcuni mercati e per alcune attività sovviene l’opera dell’Autorità di concorrenza che non ha funzione di regolazione in senso proprio ossia di determinazione delle regole correttive del funzionamento improprio o inadeguato dei mercati.

Si tratta, viceversa, di un’Autorità il cui scopo è quello di garantire il corretto funzionamento “naturale” dei mercati, un’Autorità di garanzia che svolge un’attività di regolazione ex post volta a verificare se i meriti che il mercato premia sono reali e, quindi, un’attività di mera garanzia, di verifica di secondo grado rispetto alla capacità stessa del mercato di individuare il merito. Se questo è, allora. i mercati che non richiedono un’attività di regolazione ex ante sono molto più semplici rispetto a quelli che richiedono una regolazione sia ex ante che ex post.

È importante, tuttavia, che nei mercati o in molti mercati non ci sia regolazione ex ante perché ciò dimostra che è possibile ipotizzare il mercato come luogo di individuazione naturale del merito e quindi di crescita.

Perché ci sia più crescita è auspicabile che l’ordinamento nel suo complesso tenda ad affrancare quanti più mercati possibili dalla regolazione ex ante. È evidente che liberare in parte il Paese dalla regolazione ex ante per quei mercati che hanno un' idoneità astratta di funzionare è un modo per agevolare la crescita. Una riduzione della regolazione è infatti l’unico modo per assicurare la semplificazione. La riduzione del giogo normativo-regolamentare è l’unico elemento che consente la crescita, sempre che il contesto naturale sia capace di evidenziare o di lasciar crescere i meriti in modo spontaneo.

Se questo è vero, allora non è certo la delegificazione o la soft law a liberare i mercati e agevolare, così, la crescita. È, viceversa, l’abbandono della regolazione. Il modo della semplificazione è liberare l’ordinamento dalla normazione, da un lato, e dalle istituzioni che impongono oneri di normazione, dall’altro. Non si semplifica eliminando regole e procedimenti se al contempo non si pone a termine il compito delle istituzioni nate per presidiare o moltiplicare le regole.

3. Semplificazione vs. Regolazione: la vera scommessa per la crescita.

Il rilascio al mercato di sfere regolate è un tema che non è stato mai affrontato in modo serio dai diversi Governi che si sono avvicendati negli ultimi anni alla guida del Paese.

Si tratta di un tema che richiede, invece, una consapevole determinazione e scelta politica. Solo una consapevolezza del problema dal punto di vista politico consente il successo di una proposta di "rilascio" alla società civile del compito di selezionare i meriti ed i talenti e, quindi, al mercato inteso come meccanismo naturale di selezione delle capacità e dei meriti individuali.

Pensiamo ad un settore in cui tanto si parla di merito quello dell’Università e della Ricerca.

L’attività di selezione dei professori e di valutazione della ricerca scientifica nel nostro paese, anche a seguito delle più recenti riforme, è completamente amministrativizzata: la valutazione dell’idoneità alla docenza dei professori universitari, la selezione tra gli idonei di coloro che sono meritevoli a ricoprire un posto di ruolo e che quindi di coloro che hanno la capacità di esercitare in concreto la funzione, la valutazione dei risultati della loro ricerca scientifica e della loro attività didattica, è rimessa ad una miriade di istituzioni che fissando criteri e regole e seguendo procedimenti formalizzati dovrebbero essere in grado di selezionare e verificare i meriti e la qualità.

Questa soluzione riproposta nelle riforme legislative recenti, al di là della sua notoria inefficienza, dimostra appunto l’assenza di una consapevolezza politica circa la possibilità di liberare questo ambito dal Sistema amministrativo e di affidare questa selezione e queste verifiche alla Società civile o meglio al mercato. Se solo si guarda all'esperienza di altri ordinamenti– si pensi agli ordinamenti anglosassoni – si vedrà come i talenti ed i meriti emergono dal mercato senza alcuna esigenza di un costoso apparato burocratico a ciò preposto e di inefficienti procedure rigidamente formalizzate i cui esiti sono massicciamente (e con successo) contestati in sede di verifica giurisdizionale. In altri Paesi tutto ciò non esiste, i professori vengono selezioni dal mercato, come è noto si parla proprio di Job Market.

Non c’è bisogno di un Ministero, di Organi ed Agenzie di valutazione, di Commissioni esaminatrici, di Giudici amministrativi oberati di migliaia di ricorsi per verificare se l’apparato amministrativo è stato efficiente e capace di consentire ad una Comunità sociale, la Comunità scientifica di esprimere i migliori meriti e talenti.

Per garbo, da professore universitario, chi scrive ha pensato di parlare di casa propria. Ma come è evidente quello preso ad esempio è solo uno dei tanti settori in cui sarebbe ben possibile restituire al mercato naturale la propria capacità di scelta, ferma la possibilità di una regolazione ex post, ovvero di una verifica a posteriori di malfunzionamenti del mercato nella selezione dei meriti.

La valutazione a posteriori delle condotte del mercato o delle società è un meccanismo per valorizzare la crescita molto più efficiente, oltre che molto più rispettoso delle dinamiche sociali nella loro autonomia e libertà. E così che da un sistema libero dal peso, dal costo delle attività burocratiche nasce crescita.

Se questa correlazione restituzione al mercato/crescita esiste, allora sarebbe molto corretto (anzi sarebbe una scelta necessitata quella di) liberare il mercato dal peso burocratico e restituire ad esso la libertà di selezionare i meriti.

Le eventuali inefficienze dell'ordine naturale del mercato, certo possibili e talvolta frequenti, ben potrebbero infatti essere corrette con la valorizzazione di forme di controllo e di regolazione ex post.

E ciò si dice senza ignorare che la capacità del mercato di selezionare meriti, soprattutto se meriti di persone (selezione di professori, dirigenti e funzionari pubblici), è fortemente influenzata dalla neutralità nella scelta dello stesso mercato ovvero della comunità sociale che cerca i meriti. Molti dei condizionamenti o delle storture della capacità di individuare i meriti derivano, infatti, dai condizionamenti sociali. Anche le condotte o le regole non giuridiche di un corpo sociale influiscono sull'idoneità di un mercato a selezionare i meriti.

4. Il merito e la crescita alla ricerca di un ordine naturale: una conclusione utopistica.

Per concludere, la soluzione del tema del mercato per il merito e per la crescita consiste nel restituire al mercato la sua naturalità di funzionamento e agli organi di controllo, sia amministrativi (Autorità di garanzia) che giurisdizionali (Giudici amministrativi), la verifica della mancata distorsione delle scelte naturali.

Questa ricetta è coraggiosa perché la restituzione al mercato della libertà di produrre/ricercare i meriti ha un costo, quello di rinunciare a migliaia o decine di migliaia di funzionari, dipendenti, regolatori che operano nei settori liberati e restituiti al mercato. Una soluzione che, nell’immediato, determinerebbe una diminuzione del PIL per la perdita di posti di lavoro e quindi di fatturato ma che, nel medio-lungo periodo, sarebbe in grado di liberare enormi potenziali di crescita.

Si potrebbe dire che questa è una singolare conclusione per uno studioso del Diritto Amministrativo, ma in realtà il conflitto Autorità-libertà è al cuore della nostra Scienza e la conclusione raggiunta non fa altro che rivendicare quella libertà attiva che Feliciano Benvenuti auspicava vent'anni orsono per “Il nuovo Cittadino” e per le formazioni sociali in cui si svolge la sua personalità.