Sulla riforma costituzionale: forse che SI, forse che NO… ma per quali ragioni?

di Fulvio Cortese*

Il giorno del referendum costituzionale si sta approssimando sempre di più e, dunque, tutti i nodi verranno presto al pettine. A questo punto, il voto - nella simultaneità, nell’istantaneità e (se si vuole) nella durezza della sua espressione - sembra l’unico colpo capace di sciogliere i molti interrogativi che sono sorti nel (povero e stereotipato) dibattito pubblico finora svolto. I dubbi si sono via via consolidati con le sembianze dei più classici intrighi gordiani, come tali insuscettibili, almeno apparentemente, di una risoluzione meditata. D’altra parte, il disorientamento crescente di chi voglia tentare di capirci qualcosa è più che comprensibile.

Sul fronte del SI, infatti, apprendiamo che la riforma potrebbe sortire soltanto effetti positivi: comportando un taglio sensibile ai costi della politica, rafforzando la stabilità e l’efficacia della funzione di governo, facilitando un complessivo riordino delle relazioni, e dei conflitti, tra lo Stato e le autonomie territoriali, e contribuendo ad accrescere la fiducia dell’Unione europea, e degli investitori internazionali, nei confronti del nostro Paese.

Sul fronte del NO, viceversa, scopriamo che sarebbe tutto sbagliato, anzi, che sarebbe tutto da rifare o, meglio ancora, da non fare: perché a monte sarebbe di per sé inammissibile che un Governo prenda l’iniziativa di proporre una modifica costituzionale; perché la riforma coinvolgerebbe parti troppo eterogenee del testo costituzionale, impedendo agli elettori un pronunciamento davvero consapevole; perché le prospettate modifiche consegnerebbero un potere eccessivo (per alcuni, anti-democratico) alla formazione politica che risultasse vincitrice in base alla nuova disciplina elettorale; perché il guadagno di generale efficienza dell’azione del Parlamento e del Governo sarebbe del tutto indimostrato; perché la composizione del nuovo Senato non risponderebbe ad alcuna logica, alterandone il potenziale buon funzionamento; e perché le autonomie territoriali verrebbero inesorabilmente sacrificate.

Si tratta di assunti pressoché inconciliabili, che presuppongono, nei cittadini, il compimento di un atto di fiducia nei confronti della capacità di persuasione degli alfieri dell’uno o dell’altro schieramento. E ciò accade, verosimilmente, non solo per gli evidenti processi di personalizzazione cui è incorso il discorso pubblico, ma anche perché, a ben vedere, i traguardi declamati dai fautori del SI sono astrattamente condivisibili, al pari di quanto lo sono, in astratto, i timori dei fautori del NO. Non è strano che ci si appelli all’autorevolezza di uno o più interpreti.

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C’è da dire che è una situazione quanto mai curiosa e disperante: curiosa, perché non è dato capire, in definitiva, in base a quale criterio razionale di massima gli elettori dovrebbero pronunciarsi; disperante, perché è assai grave che questa complessiva irrazionalità coinvolga uno dei momenti istituzionali più alti della partecipazione repubblicana. Certo, la passione, e in particolare quella politica, è il motore di molte opzioni, ed è normale, o anche nobile, che esso sia particolarmente “rumoroso” quando le scelte da compiere sono assai elevate. Ma questa passione, in un sistema democratico, non può essere confusa con l’emotività o con la suggestione che domina la contingenza. Non è possibile, cioè, immaginare di essere abbandonati, in un caso come questo, alla necessità di esprimere un voto puramente rischioso, un gesto che, fino all’atto del suo effettivo e definitivo compimento, ci costringa a chiederci costantemente se “forse che SI” o “forse che NO”. Dobbiamo proprio arrenderci all’idea che sulla nostra Costituzione si debba scommettere? E dobbiamo, così, arrenderci anche all’idea che, per puntare su questa scommessa, sia corretto fidarci delle opinioni che ci vengono proposte?

La risposta non può che essere negativa; e ciò dipende dal fatto che, per un verso, il SI ha ragioni, molteplici, che i suoi portavoce non hanno ancora compiutamente espresso, e che, per altro verso, il NO si nutre, per lo più, di argomentazioni che non sono realmente invincibili.

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Procediamo con ordine, muovendo dalle obiezioni di carattere, per così dire, strutturale.

Dal punto di vista metodologico, l’appunto relativo al fatto che si tratta di riforma votata da una sola maggioranza (tra l’altro “raccogliticcia”) e sulla base di un ddl costituzionale di iniziativa esclusivamente governativa non pare del tutto convincente: la Costituzione non esclude né l’una né l’altra eventualità. Ma si può aggiungere che la Costituzione non si scandalizza dinanzi a queste opzioni non solo dal punto di vista formale, ma anche perché è la ratio del congegno garantistico di cui alla possibile proposizione del referendum sospensivo a spiegare, o a dare per implicita, la praticabilità delle due opzioni ora ricordate. Che senso avrebbe ascoltare gli elettori se la riforma fosse frutto di una larga condivisione parlamentare? Va da sé, poi, che quella governativa è, come per ogni disegno di legge, una sola iniziativa: è il Parlamento a votare, e lo ha fatto anche in questo caso; tanto che molte delle parti (tra l’altro quelle peggio formulate…) del testo su cui si voterà sono da imputare proprio alle dinamiche delle approvazioni assembleari.

Quest’ultimo dettaglio è importante, dal momento che molti giuristi, seguiti con ciò da altrettanti intellettuali, hanno rilevato la cattiva redazione di molte disposizioni, specialmente se comparata con quella degli articoli risalenti al 1948. Il rilievo è corretto, ma, una volta constatata simile situazione, occorre chiedersi: è un rilievo prevalentemente estetico o si traduce in uno stallo interpretativo e applicativo?

a) Se delle due risposte si sceglie la prima, allora è opportuno, se non doveroso, fare un passo indietro: è l’organo costituzionale democraticamente legittimato a essersi espresso. Non si può pensare, del resto, che le riforme possano acquisire la dignità che deve loro riconoscersi soltanto laddove siano il prodotto di redattori impeccabili e tecnici illuminati. A quest’ultimi, semmai, toccherà il compito (senz’altro arduo, certo) di dare razionalità alle espressioni utilizzate. Non è stato, proprio questo, il ruolo che sempre i giuristi hanno assunto all’interno della tradizione occidentale? E non sarebbe, questo, il momento buono per riattivare questo ruolo dopo anni di atteggiamento spesso passivo e descrittivo dinanzi a ciò che i legislatori statali e regionali, e la Corte costituzionale, mettevano in opera di fronte alla tanto celebrata e poi naufragata riforma del 2001? Qualcuno, peraltro, potrebbe tentare di mettere fuori gioco tali osservazioni ricordando che l’attuale Parlamento non sarebbe democraticamente legittimato poiché eletto in base ad una disciplina (il cd. “Porcellum”) dichiarata illegittima dalla Corte costituzionale: ma è stata la stessa Corte, in quel caso, a ricordarci che la legittimazione sussiste e che, a ben vedere, esiste un bel divario tra questioni di opportunità lato sensu politica e questioni stricto sensu di legittimità.

b) Se la risposta, viceversa, è la seconda, e si temono dunque “pasticci” in sede attuativa, allora sarebbe doveroso analizzare, con dettaglio, le immediate ragioni di disfunzionalità dell’assetto risultante dalla riforma. Sul punto, però, il dibattito si fa immediatamente fumoso, poiché – e ciò dovrebbe ammettersi da tutti, vuoi da chi sostiene il NO, vuoi da chi sostiene il SI – il funzionamento concreto di un assetto tanto nuovo, come sempre del resto, dipenderà in larghissima parte dalla prassi istituzionale e dal modo con cui le forze politiche reagiranno alla necessità di doversi adattare. Ad esempio: se il procedimento legislativo sarà più o meno complesso, non lo possiamo derivare dalla rilevazione, qui e ora, di un’articolazione potenzialmente eterogenea, differenziata e conflittuale del rapporto tra le due camere; un’impressione simile la potremmo avere, formalmente, anche di fronte alla disciplina che reca la Costituzione della Repubblica Federale tedesca (che per l’appunto non è meno complessa). La prova del nove, piuttosto, si avrà con l’approvazione della legge con cui si stabilisce come verrà composto concretamente il nuovo Senato e con la definizione dei nuovi regolamenti parlamentari: e in proposito il contributo – già evocato – dei giuristi può essere particolarmente importante.

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Dal punto di vista sostanziale, ciò che conta comprendere, allo stato dell’arte, è se sia o meno legittimo che una riforma costituzionale come quella approvata dal Parlamento possa o meno entrare in vigore senza arrecare sconquassi irrimediabili. In altre parole: le soluzioni normative introdotte dalla riforma appartengono al novero delle alternative democraticamente disponibili?

Orbene, salvo poche voci minoritarie (e di per sé coerenti con assunti tuttavia non realmente consolidati e condivisi nel dibattito costituzionalistico), l’aspetto in parola è chiarito dal manifesto che molti esponenti del NO hanno redatto qualche mese fa: “Non siamo fra coloro che indicano questa riforma come l’anticamera di uno stravolgimento totale dei principi della nostra Costituzione e di una sorta di nuovo autoritarismo”. La precisazione è corretta e, a suo modo, risolutiva. Solo sostenendo il contrario si potrebbe pensare che esista, ad oggi, una vera ragione tecnica per sostenere che il SI sarebbe costituzionalmente incompatibile.

Dopodiché - come è noto - sono tanti gli osservatori, e anche i giuristi, che segnalano come l’effetto di distorsione complessiva degli equilibri costituzionali si avrebbe inevitabilmente quale risultante del funzionamento pratico dell’altrettanto nuova disciplina elettorale, il tanto contestato “Italicum”.

A questo riguardo si devono svolgere alcune puntualizzazioni: 1) la modifica costituzionale nulla ha a che fare con l’Italicum: sicché si può essere (anche ragionevolmente) critici nei confronti di quest’ultimo senza essere critici nei confronti della riforma, che di per sé non soffre di alcun ipotetico vizio della disciplina elettorale: anzi, al di là della circostanza che l’Italicum è già “sotto processo” (costituzionale), è la stessa riforma a consentire, anche in prima applicazione, la possibilità che le leggi elettorali siano sottoposte ad uno scrutinio di legittimità (costituzionale), e ciò proprio da parte delle minoranze parlamentari; 2) è vero che, nell’assetto costituzionale italiano, la disciplina elettorale è materia costituzionale, eppure è altrettanto vero che (sempre per la maggioranza delle opinioni espresse dai costituzionalisti nei primi sessant’anni della Repubblica…) la riforma, come la stessa Costituzione vigente, non impone opzioni vincolanti sulla direzione che quella disciplina può prendere, né impone che la forma di governo parlamentare possa oscillare - come di fatto è già accaduto - tra una sua declinazione in senso più assembleare e una sua declinazione che vede maggiormente protagonista il Governo.

Molti fautori del NO, tuttavia, potrebbero replicare che un problema sussisterebbe comunque; e si tratta, in effetti, di un profilo delicato. Esso concerne il mancato adeguamento, ai mutamenti indotti dalla riforma, delle “soglie” delle maggioranze necessarie per il compimento di atti parlamentari contrassegnati da una intrinseca funzione di garanzia (quali l’elezione del Presidente della Repubblica, l’elezione dei membri “laici” del CSM, l’elezione dei giudici costituzionali etc.).

Il tema è interessante, giacché è indiscutibile che il numero dei senatori conteggiabili a questo fine è, con la riforma, sensibilmente ridotto, con la conseguenza che (con la sola eccezione dell’elezione dei giudici costituzionali, per i quali la riforma, anzi, riserva una quota in capo al nuovo Senato) è la Camera, per così dire, a fare la parte del leone. Nonostante ciò, si tratta di domandarsi: - non è forse vero che i “pericoli”, sul punto, scaturiscono più dalla legge elettorale che dalla riforma? Se è così, valgono le osservazioni di cui sopra; - più in generale: siamo sicuri che, anche se la Camera avesse in taluni casi un ruolo più forte, la situazione sarebbe dannosa per l’attuale equilibrio costituzionale? Si potrebbe, cioè, notare che la riforma, lungi dal mutare assetti finora garantiti, darebbe trasparenza e responsabilità a processi che, mercé i regolamenti parlamentari vigenti, sono già diventati parte sostanziale della prassi istituzionale all’indomani del debutto della cd. “Seconda Repubblica”, e proprio (ancora una volta) per gli influssi della legislazione elettorale (la quale, come si è ricordato, ha percorsi tanto essenziali quanto suoi propri e consegnati, come tali, a dinamiche che non coincidono con quelle della modifica della Costituzione).

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Al di là di questi argomenti, tuttavia, è necessario ricordare che i punti chiave della riforma coincidono con i punti chiave che sempre sono stati indicati nel contesto italiano come meritevoli di suscitare cambiamenti di prospettiva e conseguenti modifiche costituzionali: è vero o non è vero che è da moltissimi anni che si auspica in modo pressoché trasversale una mutazione del ruolo del Senato e la sua trasformazione in un organo rappresentativo degli interessi territoriali? E’ vero o non è vero che è da altrettanto tempo che si auspica un legame più stretto tra Camera e Governo, non tanto allo scopo di rendere la prima “serva” del secondo, quanto allo scopo di conferire maggiore chiarezza alle sorti del rapporto di fiducia? E’ vero o non è vero che si è sempre e unanimemente evidenziato - anche da molti sostenitori del NO - che la partecipazione al “centro” dei “territori” avrebbe dovuto riequilibrarsi con un logico processo di ri-accentramento di talune competenze legislative?

Con quest’ultima domanda viene in gioco uno dei luoghi più forti dello scontro politico e dottrinale attuale: il rapporto tra la riforma costituzionale e l’autonomia territoriale. Ed è luogo nel quale - bisogna ammetterlo - le ragioni del SI tendono a ritrarsi rispetto alle ragioni del NO: di certo non si può sostenere che il ri-accentramento sia pretesamente doveroso in quanto unica misura razionalmente e politicamente sostenibile a fronte di una “cattiva prova” del regionalismo post 2001. Se quest’ultimo ha funzionato poco o male, ciò è conseguenza di comportamenti imputabili al carattere sempre diffusamente nazionale della classe politica (che, tende, così a concepire i territori come sedi di prosecuzione, se non di inasprimento, della competizione “centrale”), all’attitudine sempre centripeta della più rilevante legislazione statale (avallata, in molti casi, dalla Corte costituzionale, e diventata improvvisamente comprensibile e ragionevole ai più con l’avvento delle urgenze della “crisi economica”) e alle false aspettative sul fatto che la forza della partecipazione locale e l’emersione effettiva dei relativi interessi debbano sempre e inevitabilmente poggiare sul piedistallo di una presupposta “piccola patria” da difendere o da costruire con la forza dello strumento normativo (o, meglio, legislativo).

L’autonomia, di suo, non ha responsabilità: un po’ perché, nel nostro Paese, non la si è mai messa realmente alla prova, se non in alcune realtà speciali; un po’ perché il principio fondamentale che la vuole come uno dei pilastri della vita repubblicana resta invariato e indiscusso. Il vero dibattito, semmai, dev’essere su quale autonomia o, meglio, sul modo con cui essa deve emergere nel complessivo contesto repubblicano. Qui una riflessione più pacata e critica può davvero compiersi, al punto che anche la riforma, così apertamente centralizzante, può essere, paradossalmente, una chance concreta di rinnovato entusiasmo autonomista. Purché, naturalmente, questo entusiasmo riscopra gli spazi che lo avevano realisticamente visto crescere dagli anni Sessanta agli anni Novanta del Secolo scorso: e che, precisamente, immaginavano la scelta autonomista, e pluralista, come metodo condiviso e trasversale dell’unità repubblicana anziché come via per la disarticolazione del Paese e delle sue politiche; e postulavano, così, un ruolo significativo del legislatore statale, sia pur per mezzo del ricorso, nella legislazione, alla tecnica della “cornice” e del “programma”.

In questa prospettiva, possiamo davvero escludere sin d’ora che l’azione del nuovo Senato non sarà in grado di riproporre una tecnica simile laddove la Camera intenda azionare le competenze esclusive statali? Forse è proprio questo l’ambito in cui occorre lavorare sin d’ora, ricordandosi della circostanza che il regionalismo, in Italia, è nato e cresciuto in un contesto in cui, con l’eccezione delle autonomie speciali, le Regioni ordinarie potevano solo concorrere alla definizione di alcune politiche nazionali. E che la Corte costituzionale ha sempre voluto bilanciare gli assetti costituzionali, talvolta facendo da freno, talvolta operando da contrappeso alle possibile derive dell’affermazione di un modello Stato-centrico ovvero di un modello quasi federale. Forse che la Corte, di fronte ad un nuovo assetto dei rapporti tra Stato e Regioni, non manterrà ferma questa bussola?

Non si può, peraltro, sottovalutare l’importanza che sul tema ha la consapevolezza di ciò che è accaduto con riferimento all’interpretazione corrente dell’art. 5 Cost. e del principio autonomista che vi è enunciato. Se c’è un dato di fronte al quale si può essere tutti d’accordo, ormai, esso consiste nell’acquisizione dello scarso valore precettivo, dal punto di vista materiale, di quella disposizione: al punto che anche la Corte costituzionale ha da tempo riservato al legislatore statale una notevole discrezionalità di sviluppo del principio, dequotando in più occasioni anche le indicazioni provenienti dalla Carta europea dell’autonomia locale (approvata negli anni Ottanta in seno al Consiglio d’Europa). D’altra parte, l’interpretazione in questione, per quanto discutibile, assume un significato proprio in ragione del fatto che la variabile autonomista, nella cornice repubblicana, è in funzione del disegno complessivo di cui agli artt. 2 e 3 Cost., non viceversa.

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Su questi profili ci si potrebbe soffermare ancora a lungo. Ma è bene ricordare che essi non esauriscono il dibattito, perché la riforma è punteggiata di altre rilevanti innovazioni, molte delle quali sono salutate con favore da una larghissima maggioranza (e anche da molti fautori del NO): l’abolizione del CNEL e delle Province; la revisione della disciplina del referendum abrogativo; la precisazione dei limiti della decretazione d’urgenza e la creazione di una corsia preferenziale per i disegni di legge governativi, etc.

Possiamo, dunque, dire, in fin dei conti, “forse che SI, forse che NO”? Siamo proprio certi che questa riforma vada o non vada approvata per le ragioni che di volta in volta i diversi schieramenti tanto sostengono? O non ci sono validi motivi per assumere, almeno una volta, una decisione maggiormente esplicita e responsabile?

Da ultimo si contesta che vi siano i presupposti effettivi per una decisione di questo tipo, affacciandosi dubbi sulle modalità con cui la scelta referendaria verrà presentata agli elettori nell’apposita scheda (e dimenticandosi, però, che, come accade sempre nel referendum, quelle modalità sono in larga parte predeterminate non da operazioni dell’ultimo minuto, ma dal tenore della rubrica della legge…).

Il tema della formulazione (o troppo complessa o, per altri, troppo semplificata o tendenziosa) del quesito e della sua palese eterogeneità merita comunque un cenno: sono elementi che, a detta di molti, sarebbero fuorvianti; renderebbero in radice poco verosimile l’espressione di un voto referendario (come si dice, usualmente, con riguardo ai quesiti del referendum abrogativo); e costringerebbero gli elettori, diversamente da quanto avvenuto con riferimento a quasi tutte le riforme costituzionali precedenti, a destreggiarsi tra argomenti e istituti diversi, con rischio di generale fraintendimento.

Questo aspetto si lega, se si vuole, al profilo metodologico discusso in precedenza, del quale rappresenta un’ulteriore articolazione: non è forse vero (si afferma) che la procedura di cui all’art. 138 Cost. è stata concepita solo per modifiche puntuali e non per cambiamenti così ampi del testo costituzionale? La domanda può avere, in effetti, risposte diverse. Ma v’è un’altra domanda cui rispondere, in via preliminare: siamo sicuri che, proprio in considerazione della ratio di garanzia del referendum costituzionale, vi si possano applicare le osservazioni che di solito si fanno con riguardo al referendum abrogativo? Siamo sicuri, poi, che, anche in caso di mutazioni circoscritte, la consultazione avvenga sempre e solo sulle sole parti modificate e non sul tessuto costituzionale nel suo complesso, così come risultante dalla modifica (o dalla non modifica)? E siamo sicuri, infine, che sarebbe stato davvero possibile (e corretto) procedere a modifiche costituzionali separate? Sostenere questa possibilità, da un lato, costituisce un’ingenuità quasi disarmante (quelle modifiche sono state possibili, nella negoziazione parlamentare, proprio perché operate simultaneamente), dall’altro, prefigura un modus procedendi assai discutibile (perché capace di dare vita, come è stato evidenziato, ad una sorta di Costituzione à la carte, risultante potenzialmente imprevedibile di decisioni singolarmente prese e non facilmente armonizzabili, neanche sul piano interpretativo).

E’ vero che simili questioni possono introdurre precisazioni del dibattito tecnico, poco comprensibili al comune elettore; ma la loro stessa plausibilità induce a riflettere sulla circostanza che, ancora una volta, su questa consultazione referendaria, non c’è un reale punto fermo e indiscutibile, e che ai cittadini si deve chiedere con fiducia uno sforzo di focalizzazione e di consapevolezza di cui in una società democratica la comunità dev’essere capace.

* Ordinario di diritto amministrativo nella Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Trento.

29 settembre 2016