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Semplificazione amministrativa e tempi del procedimento

di Antonio Colavecchio*

Sommario: 1.Premesse generali: il rapporto tra “semplificazione” e “tempestività” dell’azione amministrativa e la sua evoluzione nell’attuale contesto socio-economico. – 2. Il “decreto Semplifica Italia” e il “decreto Sviluppo”. La trasmissione obbligatoria alla Corte dei conti delle sentenze passate in giudicato di accoglimento dei ricorsi contro il silenzio-inadempimento. – 2.1. (Segue) La “ricognizione” delle forme di responsabilità da omissione o ritardo nella conclusione del procedimento. – 2.2. (Segue) Il meccanismo di “sostituzione interna” per la conclusione del procedimento. – 3. La “legge anti-corruzione”. La conclusione del procedimento “in forma semplificata”. – 4. Il “decreto del Fare”. Gli indennizzi da ritardo nella conclusione dei procedimenti ad istanza di parte. – 5. Considerazioni conclusive.

1. Premesse generali: il rapporto tra “semplificazione” e “tempestività” dell’azione amministrativa e la sua evoluzione nell’attuale contesto socio-economico

Gli istituti volti ad assicurare la conclusione in tempi certi e celeri del procedimento amministrativo sono entrati a far parte, ormai, dello strumentario “classico” della semplificazione amministrativa.

Tutti i più recenti interventi di revisione dell’art. 2 della l. n. 241/1990 – che, come noto, sancisce il generale obbligo di provvedere della P.A., disciplinando i termini di conclusione del procedimento amministrativo – pongono, infatti, in stretto rapporto la semplificazione procedimentale con la garanzia del conseguimento di “risposte” in tempi certi e rapidi alle istanze avanzate dai cittadini: nel senso che gli strumenti con cui tale garanzia viene apprestata, nella misura in cui consentono di superare eventuali inerzie o rallentamenti dell’Amministrazione nel provvedere, conferendo certezza e celerità ai tempi procedimentali, vengono configurati come altrettanti istituti attuativi di quell’indirizzo legislativo, affermatosi in modo “sistematico” nell’ordinamento italiano a partire dagli anni Novanta dello scorso secolo, verso la maggiore semplificazione dell’attività amministrativa.

In effetti, prima ancora che sul piano della politica legislativa, il rapporto tra semplificazione amministrativa, da un lato, e certezza e celerità dei tempi del procedimento (ciò che, anche per comodità espositiva, può riassumersi nel concetto di “tempestività”), dall’altro, si rinviene sul piano, più elevato, dei principi: sia il principio di semplificazione, sia quello di tempestività, infatti, risultano tra loro accomunati dalla stessa origine, discendendo dal più generale principio del “buon andamento” di cui all’art. 97 Cost., soprattutto inteso come “efficienza” dell’azione amministrativa.

Stante il loro “ceppo” comune, i principi di semplificazione e tempestività seguono le sorti evolutive del principio da cui, per rimanere nella metafora, essi si dipanano e si sviluppano come “rami”: è così che quando il principio di buon andamento – ancor più sotto la spinta delle esigenze di razionalizzazione della spesa pubblica – viene ad essere assimilato al criterio di efficienza dell’operato della P.A., ed anzi, con esso identificato, semplificazione e tempestività cessano di essere soltanto principi di indirizzo o di orientamento, ma divengono principi dotati di precettività, ovvero parametri generali giuridicamente vincolanti, a tal segno da essere sussunti, quali fattori essenziali per la produzione del “risultato amministrativo”, nella sfera della “legalità”, ovvero, nella specie,della c.d. “legalità di risultato”.

Ciò che comporta, in termini più concreti, che la prestazione amministrativa deve essere resa nell’ambito di modelli comportamentali i cui parametri di riferimento sono costituiti, per quanto qui interessa, dalla tempestività e dalla semplicità delle procedure.

Si tratta, in sintesi, della “qualità” della prestazione amministrativa, con riguardo alla quale il rispetto dei parametri temporali propri di ciascun procedimento amministrativo costituisce certamente uno degli “indicatori” di maggior “peso”. Il “tempo” rappresenta, dunque, già in se stesso, un fondamentale fattore di valutazione del risultato, tanto più rilevante quando semplicemente si consideri che una parte non piccola delle più recenti misure di semplificazione amministrativa ha proprio ad oggetto il tempo, o meglio la sua misurazione.

In effetti, è nella legislazione più recente che il rapporto tra semplificazione e tempestività si fa particolarmente stretto, tanto da apparire, ormai, indissolubile, sino, quasi, a formare un’endiade.

In un momento di crisi economico-finanziaria come quello attuale, si afferma, infatti, una legislative public opinion, che, percependo più fortemente il “tempo” quale fattore cruciale dell’economia, richiede e promuove un processo di tutela e valorizzazione di tale fattore anche nei rapporti tra privati e pubbliche Amministrazioni; e ciò, a maggior ragione, in quanto tali rapporti appaiono ancora svolgersi secondo procedure eccessivamente lente e farraginose. In questa prospettiva, quando non addirittura obliterati (si pensi agli istituti del silenzio-assenso e della S.C.I.A.), gli “ordinari” moduli procedimentali vengono “semplificati”, per esempio mediante la riduzione delle fasi procedimentali e delle amministrazioni intervenienti, ma anche attraverso la prefissione di termini resi certi con meccanismi automatici e sostitutivi nel caso di mancato rispetto. Procedimenti con un grado di complessità “alleggerito” dovrebbero prestarsi, infatti, ad una loro più sicura e rapida conclusione, con vantaggi economicamente valutabili non solo per i soggetti privati interessati, ma anche per le stesse pubbliche Amministrazioni. In questa prospettiva, la “legislazione della crisi” tende marcatamente ad assegnare prevalenza all’esigenza di garantire che l’Amministrazione comunque “provveda” rispetto a quella – opposta – di completezza dell’istruttoria.

Sotto altro e connesso profilo, le condizioni socio-economiche di contesto sembrano rendere più vivida anche la percezione del carattere anti-giuridico che, di per sé, assume l’inerzia della P.A. o il ritardo nell’esercizio dell’attività amministrativa: a fronte della scarsità delle risorse finanziarie, che riduce anche la possibilità di accesso al credito da parte di cittadini e imprese, la capacità di programmare l’impiego dei (ridotti) mezzi finanziari disponibili diviene un elemento fondamentale per l’esito economicamente positivo delle scelte di investimento; e poiché il fattore tempo costituisce variabile essenziale di tale programmazione finanziaria privata, nonché dell’attuazione ad essa relativa, il tempo del procedimento amministrativo deve essere ragionevolmente “calcolabile”; altrimenti, quando la realizzazione dell’investimento sia condizionata all’adozione di un provvedimento da parte della P.A., verrebbe notevolmente ridotta la suddetta capacità di programmazione ed aumenterebbe, per converso, il c.d. “rischio amministrativo”. In più, va considerato che, quando i tempi per l’adozione del provvedimento finale, pur normativamente prefissati, non siano rispettati, si produce comunque un’alterazione dei piani finanziari predisposti dal soggetto privato e del percorso per la loro attuazione, con conseguenti maggiori costi da sostenere per far fronte a tale “imprevisto”. Ciò anzitutto in caso di ritardo nell’emanazione di un provvedimento favorevole (per esempio, un’autorizzazione), nella cui attesa, prolungatasi oltre il termine di conclusione del procedimento, il soggetto privato, non potendo avviare nei tempi previsti un’attività economica progettata, ha tenuto inattive le proprie maestranze e le proprie attrezzature e non ha potuto introitare le somme derivanti dall’esercizio dell’attività stessa. Ma anche, deve ritenersi, in caso di ritardo nell’adozione di un provvedimento sfavorevole (quindi, per rimanere all’esempio fatto, un diniego di autorizzazione), in quanto il privato, non avendo potuto conoscere, nei tempi prestabiliti, l’esito negativo del procedimento, non ha neppure potuto, con la rapidità richiesta dalle esigenze della moderna economia, ri-programmare l’utilizzo delle proprie risorse finanziarie verso la realizzazione di un diverso investimento, né impiegare in altra attività le risorse umane e strumentali a sua disposizione.

Nel contesto descritto, dunque, appare evidente come il tempo – o, meglio, la certezza dei tempi dell’azione amministrativa – costituisca in sé un autonomo bene della vita ed anche un bene particolarmente “prezioso”, la cui lesione, quindi, è suscettibile di produrre rilevanti conseguenze negative nella sfera giuridica patrimoniale (e, talvolta, anche personale) del privato che subisca l’inerzia o il ritardo dell’Amministrazione nel provvedere.

La certezza dei tempi di conclusione del procedimento amministrativo, unitamente alla celerità degli stessi, rappresenta, inoltre, un importante fattore di competitività del “sistema-Paese”: infatti, in uno scenario, ormai irreversibile, di “concorrenza tra ordinamenti giuridici”, non può sfuggire come gli investimenti in attività economiche e imprenditoriali vadano a concentrarsi – a maggior ragione nell’attuale congiuntura economica – su quegli ordinamenti in cui sia maggiormente garantita la certezza e la rapidità dei tempi di risposta alle istanze presentate all’Amministrazione per essere facoltizzati all’avvio di tali attività; in altri termini, in quegli ordinamenti laddove il “rischio amministrativo” sia minore e calcolabile. È questa una condizione di sviluppo che, nel nostro ordinamento, si è tentato di realizzare in particolare attraverso politiche di semplificazione procedimentale, caratterizzanti, in una prospettiva più ampia, gli ultimi due decenni di riforme amministrative, e tendenti a farsi anche più intense in periodi di crisi, quando diviene ancora più forte la richiesta di riduzione dei costi regolatori non necessari.

La tempestività dell’azione amministrativa è quindi esigenza che, pur se direttamente riferibile agli interessi del singolo, arriva anche a trascenderli, ponendosi come esigenza generale “di sistema”, ovvero come regola essenziale, cui deve conformarsi l’agire della pubblica Amministrazione: in questo senso appare evidente il carattere di principio generale della necessità che i procedimenti, una volta iniziati, debbano concludersi con provvedimenti espliciti, entro un tempo predeterminato.

Tale principio, come noto, è stato codificato per la prima volta nel 1990, ad opera dell’art. 2 della legge fondamentale sul procedimento, collegandolo, come in un rapporto “simbiotico”, all’obbligo di provvedere. Lo stesso art. 2, poi, si è trovato ripetutamente coinvolto nella messe di revisioni cui, in modo spasmodico, è stata sottoposta, sino ad oggi, la legge procedimentale, manifestamente ispirate, d’altra parte, ai principi di semplificazione e velocizzazione dell’azione della P.A.

L’economia del presente scritto non consente certo di operare una ricostruzione, neppure sommaria, degli svariati interventi di modifica – e sinanco di novellazione – che, in ormai un quarto di secolo di vigenza della legge procedimentale, hanno interessato il suo art. 2; in questa sede, merita piuttosto focalizzare l’attenzione su quegli interventi riformatori in cui il collegamento tra tempestività e semplificazione appare più evidente e viene, anzi, reso esplicito; tali interventi sono, d’altra parte, quelli più recenti. Il che può dirsi sintomatico del rilievo essenziale che i profili connessi al tempo del procedimento hanno assunto nella prospettiva della semplificazione amministrativa e, insieme a questa, nello scenario, di ancor più ampio respiro, della riforma della P.A., essendo ormai pienamente maturata (anche) nel Legislatore la consapevolezza che l’inerzia e i ritardi dell’Amministrazione rientrano tra le principali cause di arretratezza della macchina pubblica. Nell’attuale contesto socio-economico, culturale e istituzionale, infatti, si è ancor più diffusa e consolidata la convinzione dell’impatto negativo sulla competitività del “sistema Paese” del c.d. “rischio amministrativo”: orbene, il contenimento o, quanto meno, la “calcolabilità” di siffatto rischio passano necessariamente attraverso le regole e gli istituti che si prefiggono di sottrarre all’incertezza la determinazione del “quando” circa l’adozione dell’atto amministrativo richiesto.

In un quadro come quello appena tratteggiato, in cui anche la P.A. è, in misura sempre maggiore, sottoposta alle “leggi del mercato”, il tempo dell’attività amministrativa costituisce una dimensione essenziale del conseguimento del risultato della stessa. Difatti, il risultato implica la certezza del diritto, anche e sicuramente sotto l’aspetto della certezza dei tempi di conclusione dei procedimenti amministrativi.

Peraltro, non può sottacersi come, proprio dal momento in cui la P.A. – anche sotto la spinta del diritto europeo – è venuta a trovarsi maggiormente astretta dalle leggi del mercato, è andata, paradossalmente, sempre più divaricandosi la “forbice” tra tempo del procedimento e tempo dell’economia. E ciò non tanto (o non solo) per l’aggravarsi di “ataviche” inadeguatezze e inefficienze degli apparati amministrativi nella gestione dei procedimenti di loro competenza, quanto, piuttosto, a causa di quei fenomeni di trasformazione strutturale della società e dell’economia mondiale, quali la rivoluzione tecnologica e informatica e la (correlata) globalizzazione dei mercati e delle informazioni, che hanno reso il tempo dell’economia troppo veloce per l’Amministrazione pubblica. In altri termini, soprattutto a seguito dei cambiamenti epocali di fine secolo, la distanza tra tempo economico e tempo procedimentale si è fatta molto grande; troppo grande per non essere avvertita come un grave problema nella consapevolezza sociale e politica, così come è palesemente attestato dai ripetuti e insistiti tentativi del Legislatore di colmare o, quanto meno, ridurre tale distanza.

Il riferimento è, da ultimo e per quanto specificamente interessa in questa sede, a quella serie di innovazioni apportate all’art. 2 della l. n. 241/1990 – vale a dire, alla disciplina generale dei termini per la conclusione del procedimento amministrativo – con la “batteria” di provvedimenti legislativi messi in campo dal Governo per contrastare la crisi economica e favorire la ripresa della crescita, anche attraverso l’introduzione di (ulteriori) misure di semplificazione e di “efficientamento” dell’attività amministrativa.

2. Il “decreto Semplifica Italia” e il “decreto Sviluppo”. La trasmissione obbligatoria alla Corte dei conti delle sentenze passate in giudicato di accoglimento dei ricorsi contro il silenzio-inadempimento

Seguendo l’ordine cronologico di questi ultimi interventi legislativi, che apportano ulteriori “correzioni” a vari aspetti della disciplina dei termini procedimentali, vengono innanzitutto in rilievo alcune disposizioni del d.l. n. 5/2012 (c.d. “decreto Semplifica Italia”) e del d.l. n. 83/2012 (c.d. “decreto Sviluppo”). La finalità di questi interventi risulta duplice: da un lato, il rafforzamento degli strumenti di tutela a disposizione dei privati nei confronti delle pubbliche Amministrazioni; dall’altro, la semplificazione dei procedimenti amministrativi al fine di assicurare un più elevato livello di certezza e maggiore celerità per l’adozione del provvedimento finale.

Il d.l. n. 5 del 2012, conv. con modif. dalla l. n. 35/2012, è dichiaratamente diretto, come noto, alla semplificazione amministrativa e, quindi, finisce per collegare tale principio, che si riferisce alla complessiva riforma inerente a vari ambiti di disciplina, con la celerità e l’efficienza dell’azione amministrativa.

In particolare, il decreto “Semplifica Italia” contiene, al co. 1 dell’art. 1, una disposizione che sostituisce e integra i co. 8 e 9 dell’art. 2, l. n. 241/1990, con sei commi numerati da 8 a 9-quinquies.

Le novità introdotte riguardano, in primo luogo, una integrazione della tutela processuale nei confronti del silenzio-inadempimento, ora regolata dal Codice del processo amministrativo (cfr. artt. 31 e 117 c.p.a.). Si introduce, infatti, l’obbligo di trasmettere in via telematica alla Corte dei conti le sentenze di accoglimento del relativo ricorso, quando passate in giudicato. Ciò, verosimilmente, al fine di agevolare la possibilità di esercitare l’azione, ove se ne ravvisino i presupposti, per far valere la responsabilità amministrativa dei dipendenti pubblici a cui è imputabile l’omissione o il ritardo.

La norma in questione instaura così un collegamento strutturale tra il processo amministrativo in materia di silenzio ed il sistema della responsabilità amministrativo-contabile, che, in ipotesi, potrebbe portare all’istaurazione di un processo innanzi alla Corte dei conti per danno erariale nei confronti del dirigente o dipendente pubblico responsabile del ritardo.

La sentenza che accerta l’inadempimento dell’obbligo di concludere il procedimento nel termine normativamente determinato, può costituire, infatti, una «specifica e concreta notizia di danno», ossia una sorta di “notizia criminis”, che la Procura della Corte dei conti dovrà vagliare alla stregua della disciplina generale in materia di responsabilità amministrativa.

La funzione di questa denuncia “automatica” e “telematica” appare dunque quella di rendere effettivo il regime di responsabilità amministrativo-contabile dei funzionari e dirigenti pubblici nei casi di mancato o tardivo esercizio dell’attività provvedimentale. È del tutto evidente che la nuova previsione non istituisce un diverso regime di responsabilità amministrativo-contabile, ma piuttosto lo rafforza: in particolare, l’effetto rafforzativo su questa forma di responsabilità deriva dal fatto che l’accertamento della responsabilità stessa non viene più rimesso (unicamente) all’iniziativa autonoma del Procuratore regionale, di privati interessati (mediante esposti) o delle stesse Amministrazioni (spesso restie, per esigenze corporative, a rivolgersi al Magistrato contabile), ma collegato ad un preciso obbligo informativo, posto in capo al Giudice amministrativo.

La norma che riconosce il potere “officioso” del Giudice amministrativo di sollecitare le Procure regionali della Corte dei conti appare in sostanza orientata a dare effettività al regime di responsabilità amministrativo-contabile dei dirigenti e dei funzionari pubblici inadempienti rispetto ai termini procedimentali.

2.1. (Segue) La “ricognizione” delle forme di responsabilità da omissione o ritardo nella conclusione del procedimento

Un collegamento tra violazione dei termini di durata massima dei procedimenti amministrativi e responsabilità amministrativo-contabile emerge anche nella nuova versione del co. 9 dell’art. 2, l. n. 241/1990.

Giova ricordare che il co. 9, nel suo testo originario (introdotto dalla novella di cui alla l. n. 69/2009), aveva stabilito che la mancata emanazione del provvedimento nei termini previsti per la conclusione del procedimento costituisce elemento di valutazione ai fini della responsabilità dirigenziale. Questa previsione è stata “superata” dalla più recente novella apportata dal d.l. n. 5/2012, che – con una piena riformulazione del co. 9 medesimo – precisa che l’inerzia dell’Amministrazione costituisce elemento rilevante ai fini della valutazione della performance individuale, nonché della responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile (non solo del dirigente, ma anche del funzionario inadempiente).

Sul punto, a parte l’espressa precisazione che le fattispecie di responsabilità sorgono non unicamente nell’ipotesi di mancata emanazione del provvedimento nei termini, ma anche nel caso di tardiva adozione, la novella del 2012 non sembra, invero, particolarmente innovativa, operando una sorta di “ricognizione” delle forme di responsabilità ricollegabili all’inerzia. Tale osservazione vale anche per il riferimento alla responsabilità amministrativo-contabile, essendo pacifico che essa può essere anche di tipo omissivo. Ad ogni modo, appare netta la scelta del Legislatore d’urgenza di far confluire la condotta inosservante del termine procedimentale nella valutazione della performance individuale, introdotta dalla legge-delega n. 15 del 2009 e disciplinata dal conseguente d.lgs. n. 150/2009 (c.d. “riforma Brunetta”).

2.2. (Segue) Il meccanismo di “sostituzione interna” per la conclusione del procedimento

Di più significativo impatto è, invece, il co. 9-bis che introduce la figura di un “garante di ultima istanza” del rispetto dei termini per la conclusione del procedimento. Tale disposizione prevede una misura di “pianificazione organizzativa”, in base alla quale, all’interno delle pubbliche Amministrazioni l’organo di governo deve individuare, tra le figure apicali, il soggetto cui attribuire il potere sostitutivo in caso di inerzia.

La medesima disposizione stabilisce in proposito alcuni criteri suppletivi ove l’organo di governo non provveda all’individuazione: infatti, in tal caso, il potere sostitutivo si intende attribuito al dirigente generale; in mancanza di questi, al dirigente preposto all’ufficio o, in mancanza, al funzionario di più elevato livello presente nell’Amministrazione.

Il co. 9-ter dell’art. 2 l. n. 241/1990 ha contenuto prettamente procedimentale: esso attribuisce al privato in attesa del provvedimento dell’Amministrazione, ove il termine per la conclusione del procedimento sia inutilmente decorso, la possibilità di rivolgersi direttamente al titolare del potere sostitutivo, affinché questi concluda il procedimento medesimo o avvalendosi delle strutture competenti, o ricorrendo alla nomina di un commissario. Il dirigente investito della competenza sostitutiva, dunque, può esercitare direttamente la funzione, emanando il provvedimento omesso, oppure designare un commissario per l’incombente.

In ogni caso, il provvedimento finale dovrà essere adottato, da parte del dirigente munito dei poteri sostitutivi, entro un termine pari alla metà di quello originariamente previsto.

La previsione del sopra descritto meccanismo sostitutivo per la conclusione dei procedimenti amministrativi (una sorta di “commissariamento interno” all’Amministrazione inadempiente) sembra offrire al privato in attesa del provvedimento, prima di ricorrere all’azione giudiziale, un ulteriore strumento esperibile a garanzia dell’effettività dell’azione amministrativa, che, in quanto da utilizzarsi direttamente nei confronti degli organi della P.A., è suscettibile di produrre effetti deflattivi in materia di contenzioso amministrativo. In assenza di previsioni dilatorie o sospensive, si tratta, evidentemente, di uno strumento facoltativo, nel senso che non impedisce all’interessato di attivare subito i rimedi giurisdizionali contro il silenzio-inadempimento, ma, offrendogli un rimedio sostanziale per “combattere” la “patologia” del(l’inosservanza del) termine procedimentale, non lo costringe necessariamente a ricercare l’accesso alla giurisdizione (mediante il rito del silenzio).

Tra le novità introdotte dal decreto “Semplifica Italia”, occorre richiamare, poi, il co. 9-quinquies dell’art. 2, l. n. 241, in base al quale, l’Amministrazione deve “riconoscere” l’eventuale ritardo nell’adempimento dell’obbligo di provvedere, indicando espressamente, in tutti i provvedimenti su istanza di parte tardivamente rilasciati, sia il termine previsto per disposizione di legge o regolamentare, sia quello effettivamente impiegato. Alla luce della nuova disposizione, intesa a “cristallizzare” anche documentalmente l’inadempimento perpetrato, sembra quindi che il provvedimento tardivo, a maggior ragione se adottato in via sostitutiva, contenga, quale “clausola” necessaria, una sorta di “ammissione di colpa” dell’Amministrazione, implicita nella dichiarazione del termine originario esistente e violato. Non può escludersi che l’inserimento espresso di una siffatta dichiarazione, per esempio, in un provvedimento favorevole al privato ma emanato con ritardo rispetto al termine previsto per quel determinato procedimento, sia suscettibile di contribuire ad “oggettivizzare” la colpa dell’Amministrazione nel ritardo stesso, inducendo il G.A. a concentrare il “fuoco” del proprio accertamento essenzialmente sulla verifica della sussistenza del nesso causale tra la condotta negativa dell’Amministrazione e il danno dedotto in giudizio.

3. La “legge anti-corruzione”. La conclusione del procedimento “in forma semplificata”

Un’ulteriore, ennesima modifica all’art. 2 della legge procedimentale è stata apportata dall’art. 1, co. 38, della l. n. 190 del 2012 (c.d. “anti-corruzione”), che ha aggiunto un nuovo periodo al co. 1, prevedendo la possibilità per le pubbliche Amministrazioni di concludere il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata qualora ravvisino «la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda». Anche questa norma risponde ad un’esigenza di semplificazione, che si realizza nel fatto che la motivazione del provvedimento può consistere «in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo». Nella norma si ritrova, inoltre, la già evidenziata applicazione del principio di semplificazione a fini acceleratori dell’azione amministrativa: il “risparmio” in termini di onere motivazionale dovrebbe, infatti, aiutare le Amministrazioni a comprimere i tempi delle proprie decisioni. In più, va osservato che la nuova disposizione vale certamente ad ampliare la sfera di operatività dell’art. 2 della l. n. 241/1990, così contribuendo, in modo decisivo, al superamento di quella giurisprudenza amministrativa che tende a limitare il carattere tendenzialmente incondizionato e assoluto dell’obbligo, incombente su ogni Amministrazione (ma anche sui soggetti privati nella misura in cui questi esercitino funzioni pubbliche che implichino l’adozione di provvedimenti amministrativi), di concludere i procedimenti con un provvedimento espresso ed entro un termine prestabilito.

Per quanto la sfera di operatività dell’obbligo di provvedere nel termine non appaia circoscrivibile né tramite l’esclusione dalla stessa di determinate pubbliche Amministrazioni, né mediante l’esclusione di determinate tipologie di procedimenti dal campo applicativo dell’art. 2 della l. n. 241, la giurisprudenza amministrativa, individuando una serie di casi in cui si deve ritenere che l’Amministrazione, in concreto, non sia nemmeno tenuta, a monte, ad aprire il procedimento, ha tuttavia determinato una criticabile restrizione di detta sfera, suscettibile di relativizzare la portata del “precetto principale” contenuto nello stesso art. 2.

In particolare, anche in relazione ad «ineludibili esigenze di economicità ed efficacia dell’azione amministrativa» (Cons. Stato, Sez. IV, n. 3824/2007), la giurisprudenza ritiene che l’obbligo della P.A. di concludere il procedimento con un provvedimento espresso venga meno: a) in presenza di richieste aventi il medesimo contenuto, qualora sia già stata adottata una formale risoluzione amministrativa in oppugnata (Cons. Stato, Sez. IV, n. 6181/2000), e non siano sopravvenuti mutamenti della situazione di fatto o di diritto (Cons. Stato, Sez. IV, n. 3256/2002); b) in presenza di domande manifestamente assurde Cons. Stato, Sez. IV, n. 950/1994), o totalmente infondate (Cons. Stato, Sez. V, n. 418/1994); c) al cospetto di pretese illegali, non potendosi dare corso alla tutela di interessi illegittimi (Cons. Stato, Sez. IV, n. 6181/2000, cit.).

Invero, occorre segnalare che alla giurisprudenza appena ricordata, si giustappone un altro filone giurisprudenziale, in via di sempre maggiore affermazione, che, in presenza di particolari circostanze e in diretta applicazione dei principi generali dell’azione amministrativa (quali, soprattutto, i principi di imparzialità e buon andamento di cui all’art. 97 Cost.), ai fini dell’insorgenza dell’obbligo di procedere e, quindi, di provvedere, attribuisce autonomo e decisivo rilievo alle istanze di determinati soggetti, anche con riguardo a procedimenti che le norme vigenti tipizzano come procedimenti ad iniziativa d’ufficio e non di parte. In sintesi, secondo quest’ultimo orientamento, ove non esista una specifica norma di legge che preveda l’obbligo della P.A. di provvedere, non può dubitarsi che l’obbligo di pronunciarsi sulle istanze dei privati sussista ogni qual volta esigenze di giustizia sostanziale impongano l’adozione di un provvedimento espresso e, quindi, «tutte le volte in cui, in ossequio ai principi, di portata generale, di affidamento, chiarezza e leale collaborazione tra P.A. e privato, nonché correttezza e buona amministrazione di cui all’art. 97 Cost., sorga per il privato una legittima aspettativa a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni dell’amministrazione» (da ultimo, T.A.R. Toscana, Firenze, Sez. III, n. 1994/2012).

Sembra agevole prevedere che la “contro-spinta” già esercitata dal filone giurisprudenziale da ultimo richiamato, in senso inverso alla giurisprudenza che porta a circoscrivere la sfera di operatività dell’obbligo di provvedere nel termine, riceverà, ora, una “forza propulsiva” determinante dalla nuova previsione inserita nell’art. 2, co. 1, della legge procedimentale. Per effetto di tale previsione, infatti, l’ambito di applicazione oggettivo dell’obbligo in parola risulta esteso anche ai casi di domande manifestamente irricevibili, inammissibili, improcedibili o infondate, ciò che dovrebbe consentire non solo il pieno superamento delle limitazioni giurisprudenziali sopra ricordate, ma anche di affermare l’ormai avvenuta generalizzazione dell’obbligo della P.A. di concludere i procedimenti amministrativi con un provvedimento esplicito in tempi certi.

Se è pur vero che l’atto conclusivo del procedimento nelle ipotesi contemplate dal nuovo periodo del citato co. 1 non corrisponde ad un provvedimento di diniego “classico”, ovvero, in termini più precisi, ad un provvedimento di rigetto sostanziale, è altrettanto vero, però, che si tratta comunque di una decisione finale di cui non può dubitarsi la natura formalmente e sostanzialmente amministrativa, che, sebbene in forma semplificata, deve intervenire in modo espresso ed entro un termine predeterminato.

Ciò significa che l’innovazione introdotta dalla l. n. 190/2012 comporta la sostanziale elisione dei margini di discrezionalità del soggetto pubblico in ordine all’an e al quando del provvedere anche nei casi in cui si riscontri l’assoluta mancanza dei presupposti per l’avvio della stessa istruttoria procedimentale. Anche in tali casi, infatti, l’Amministrazione dovrà comunque adottare un provvedimento espresso, evidentemente di segno negativo, e dovrà farlo nei termini previsti, con la sola differenza, rispetto ai casi di “idoneità” dell’atto di iniziativa procedimentale, che essa concluderà il procedimento in forma semplificata (ma pur sempre con un provvedimento). D’altra parte, il procedimento stesso, attesa la complessità minima – se non nulla – della relativa istruttoria, dovrebbe poter essere condotto, anche in ossequio al principio di proporzionalità ed al criterio (suo corollario) di economia procedimentale, in termini di maggiore snellezza e semplicità.

4. Il “decreto del Fare”. Gli indennizzi da ritardo nella conclusione dei procedimenti ad istanza di parte

Viene infine in rilievo, quale intervento legislativo volto ad elevare ulteriormente il grado di rispetto dei termini di conclusione del procedimento da parte delle pubbliche Amministrazioni, l’art. 28 del d.l. n. 69/2013 (c.d. “decreto del Fare”), che, con salvezza delle norme che già oggi consentono la risarcibilità del danno da ritardo nella conclusione del procedimento amministrativo, istituisce un regime di indennizzo (la cui misura, a differenza del risarcimento, è, come noto, sganciata dall’effettivo danno subito), connesso al silenzio-inadempimento.

Più in dettaglio, il citato art. 28, aggiungendo un co. 1-bis all’art. 2-bis della l. n. 241/1990, introduce il diritto di chiedere un «indennizzo da ritardo» della P.A. nella conclusione dei procedimenti amministrativi iniziati ad istanza di parte, con esclusione delle ipotesi di silenzio qualificato (silenzio-assenso e silenzio-rigetto). La norma così introdotta precisa che, in caso di indennizzo, le somme corrisposte o da corrispondere a tale titolo sono detratte dal risarcimento del danno derivante dall’inosservanza del termine per provvedere. In questo modo, si ribadisce che la richiesta di indennizzo non esclude, ricorrendone i presupposti, di chiedere anche il risarcimento del danno da ritardo ai sensi dell’art. 2-bis, co. 1, l. n. 241/1990. In tale ipotesi, quindi, il risarcimento sarà dovuto solo per la misura maggiore, tenuto conto della cifra corrisposta o da corrispondere (ancorché quantificata) a titolo di indennizzo.

Lo stesso art. 28 detta un’articolata disciplina dell’istituto dell’indennizzo da ritardo nel provvedere.

Tale disciplina innanzitutto definisce i criteri per la quantificazione degli indennizzi da ritardo della P.A.: la misura dell’indennizzo è stabilita in una somma pari a 30 euro per ogni giorno di ritardo; è fissato anche un tetto massimo, in base al quale l’indennizzo non può essere superiore in ogni caso alla somma di 2.000 euro; il diritto all’indennizzo decorre dalla data di scadenza del termine di conclusione del procedimento (cfr. co 1).

Soggetto passivo dell’obbligo indennitario è l’Amministrazione procedente ovvero, in caso di partecipazione di più Amministrazioni all’iter procedimentale, quella responsabile del ritardo nell’adozione del provvedimento finale.

Si tratta di una forma di indennizzo forfettario, di natura sanzionatoria, parametrato alla durata del ritardo, che, invero, solo a fini meramente descrittivi può essere definito come “automatico”. Va infatti osservato che, seppure il diritto dell’interessato all’indennizzo sorga per il «mero ritardo» dell’Amministrazione (co. 1, art. 28 d.l. n. 69/2013), e, quindi, in conseguenza della semplice inosservanza del termine di conclusione del procedimento (indipendentemente, cioè, dalla spettanza del c.d. “bene della vita” per l’ottenimento del quale è stato avviato il procedimento stesso), la possibilità di soddisfare tale diritto (di credito) è tuttavia subordinata al previo esperimento di un rimedio di tipo sostanziale contro l’inerzia della P.A., e precisamente all’attivazione del meccanismo sostitutivo di cui all’art. 2, co. 9-bis, della l. n. 241/1990. Tale onere procedurale posto a carico del soggetto avente titolo all’indennizzo finisce per atteggiarsi come una sorta di “pregiudiziale procedimentale” rispetto alla domanda di corresponsione dell’indennizzo, nel senso che il mancato adempimento di tale onere, preclude l’accoglimento della domanda stessa. Peraltro, il richiamato congegno procedurale deve essere attivato dal soggetto interessato nel termine – espressamente qualificato dalla norma come «perentorio» – di venti giorni dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento.

Introducendo una serie di norme di natura processuale, il “decreto del Fare” ha anche disciplinato i rimedi giudiziari esperibili in caso di perdurante inerzia (cfr. co. 3, art. 28 d.l. n. 69/2013), in particolare prevedendo che, qualora il titolare del potere sostitutivo non emani il provvedimento nel termine dimidiato ad esso assegnato e/o non provveda alla liquidazione dell’indennizzo, l’interessato potrà, alternativamente:

  1. proporre ricorso avverso il silenzio della pubblica Amministrazione ai sensi dell’art. 117 c.p.a., chiedendo, dunque, al Giudice amministrativo l’emanazione di una sentenza che accerti l’obbligo di provvedere della P.A., accompagnata dalla eventuale nomina di un commissario ad acta nell’ipotesi di ulteriore e successiva mancata adozione del provvedimento richiesto;
  2. presentare ricorso per decreto ingiuntivo ai sensi dell’art. 118 c.p.a., per ottenere la sola condanna al pagamento della somma dovuta a titolo di indennizzo.

Nella prima ipotesi, può proporsi, congiuntamente al ricorso contro il silenzio, la domanda per ottenere il relativo indennizzo, che, al pari di quella sul silenzio, sarà trattata con rito camerale e decisa in forma semplificata (co. 4 del citato art. 28).

Peraltro, ove il ricorso (sul silenzio o per decreto ingiuntivo) sia dichiarato inammissibile o respinto in relazione alla inammissibilità o manifesta infondatezza dell’istanza di avvio del procedimento amministrativo, il G.A. condannerà il ricorrente a pagare, in favore dell’Amministrazione resistente, una somma variabile tra il doppio e il quadruplo del contributo unificato (co. 6). Invero, tale previsione presta il fianco ad una duplice critica.

In primo luogo, infatti, essa sembra estendere oltremodo e inutilmente l’oggetto del giudizio instaurato per l’omessa liquidazione dell’indennizzo, che dovrebbe rimanere circoscritto all’accertamento del diritto all’indennizzo per la mancata conclusione in termini di un procedimento amministrativo, ciò per cui sarebbe sufficiente che il G.A. verificasse l’esistenza di un’istanza, la data della sua presentazione, la durata del termine legalmente previsto per la conclusione del procedimento in questione e l’avvenuto decorso di tale termine senza l’emanazione del provvedimento finale. La nuova norma viene per converso ad affermare, implicitamente, la competenza del Giudice adito col “ricorso sull’indennizzo” ad entrare “nel merito” del procedimento amministrativo, conferendogli, nella sostanza, il potere di vagliare la fondatezza dell’istanza sottostante la richiesta di indennizzo.

In secondo luogo, anche i poteri decisori attribuiti al G.A. – oltre che quelli cognitori – appaiono sproporzionati rispetto al tipo di giudizio previsto dall’art. 28 del “decreto del Fare” e non coerenti con la logica stessa dell’introduzione del diritto all’indennizzo da «mero ritardo» nel provvedere. Il ridetto co. 6, infatti, in caso di reiezione del ricorso per inammissibilità o manifesta infondatezza della suddetta istanza, conferisce al Giudice amministrativo il potere di andare ben oltre la (ordinaria) condanna della parte soccombente alla refusione delle spese di lite, abilitandolo, di fatto, all’esercizio di un potere sanzionatorio amministrativo nei confronti del soggetto privato, consistente nella condanna del ricorrente al pagamento di una somma fino a quattro volte superiore l’importo del contributo unificato dovuto per la proposizione del ricorso, la quale potrebbe quindi superare anche l’effettivo valore della controversia. Sembra trattarsi, dunque, di una sanzione amministrativa da “disturbo della P.A.”, che, per quanto prevista «allo scopo di evitare speculazioni o sviamenti nell’utilizzo della norma» di cui all’art. 28 (relazione illustrativa al d.d.l. di conversione del d.l. n. 69/2013), tradisce la ratio primaria della norma stessa, la quale non mira certo a far ottenere al privato un provvedimento positivo, ma, più semplicemente, è diretta a consentirgli di ottenere un provvedimento “tempestivo”, indipendentemente dal suo contenuto.

In compenso, qualora il ricorso venga accolto, è fatto obbligo al G.A. di trasmettere la pronuncia di condanna dell’Amministrazione alla Corte dei conti («al fine del controllo di gestione sulla pubblica amministrazione»), al Procuratore regionale della Corte dei conti («per le valutazioni di competenza»), nonché al titolare dell’azione disciplinare verso i dipendenti pubblici interessati dal procedimento amministrativo (co. 7 dello stesso art. 28).

Un opportuno coordinamento sistematico con la legge procedimentale è operato dal successivo co. 8, che prevede che, nella comunicazione di avvio del procedimento, sia fatta menzione del diritto all’indennizzo, nonché delle modalità e dei termini per conseguirlo, e siano altresì indicati il soggetto titolare del potere sostitutivo e i termini a questo assegnati per la conclusione del procedimento.

Infine, l’art. 28 (co. 10) del d.l. n. 69/2013 circoscrive l’ambito di applicazione (oggettivo) della disciplina dell’indennizzo da ritardo ai soli procedimenti relativi all’avvio e all’esercizio dell’attività di impresa, iniziati dopo l’entrata in vigore della legge di conversione del decreto medesimo (21 agosto 2013). Sebbene tale limitazione della sfera applicativa della nuova disciplina non appaia del tutto ragionevole (in quanto “salva” ingiustamente gli eventuali ulteriori ritardi perpetrati dopo la stessa data nella conclusione di procedimenti già in corso), va comunque osservato che la disciplina de qua ha carattere programmatico e sperimentale, potendo, dunque, dopo una fase di “rodaggio”, essere integrata e perfezionata. Si è infatti previsto che, entro diciotto mesi dall’entrata in vigore della legge di conversione del d.l. n. 69/2013 e a seguito di un monitoraggio sull’applicazione, la disposizione in esame – salva la remota ipotesi di «cessazione» – sarà confermata, rimodulata, estesa, anche gradualmente, ad altri procedimenti amministrativi, mediante un regolamento governativo “di delegificazione” (cfr. art. 28, co. 12; tale regolamento, peraltro, non è stato ancora adottato).

Invero, nonostante la disciplina ora esaminata sollevi qualche rilevante perplessità, soprattutto – come evidenziato – sul piano processuale, va almeno riconosciuto che l’introduzione dell’«indennizzo da ritardo nella conclusione del procedimento», che è cosa diversa e ulteriore rispetto al risarcimento (essendo il pagamento dell’indennizzo dovuto «anche nell’eventualità in cui la mancata emanazione del provvedimento sia riconducibile ad un comportamento “scusabile”, e astrattamente “lecito”, dell’Amministrazione»: direttiva Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dip. funz. pubbl., 9 gennaio 2014), amplia il sistema delle garanzie contro il silenzio non qualificato, apprestando agli “amministrati” un nuovo strumento di tutela nei confronti della P.A. inadempiente all’obbligo di provvedere nel termine e contribuendo, per questa via, ad aumentare l’effettività del principio di tempestività dell’azione amministrativa.

5. Considerazioni conclusive

All’esito dell’analisi qui svolta sui più recenti interventi di revisione della disciplina relativa all’obbligo di provvedere tempestivamente, accomunati tra loro dall’introdurre misure di semplificazione del procedimento tendenti a configurarlo sempre più come “via scortata” verso il provvedimento finale, può certamente dirsi che la garanzia di una risposta temporalmente certa (poco importa – in questa prospettiva – se positiva o negativa) alle istanze del privato sia stata significativamente rafforzata, pur se a costo di una complicazione dell’asset normativo in materia.

A differenza delle precedenti riforme, le norme introdotte con l’ultima “tornata” di interventi di revisione della suddetta disciplina si sono spinte a prevedere conseguenze anche “procedimentali” dell’inutile spirare del termine di conclusione del procedimento: il riferimento è al già esaminato meccanismo di sostituzione che opera all’interno dell’Amministrazione “dormiente”, consentendo al dirigente investito della competenza sostitutiva di esercitare direttamente la funzione, emanando il provvedimento omesso entro un termine dimezzato rispetto a quello originario (cfr. i co. 9-bis e 9-ter dell’art. 2, l. n. 241/1990, nel testo risultante dalla novella di cui al d.l. n. 5/2012).

Peraltro, neppure le nuove previsioni hanno fornito una esplicita qualificazione dei termini procedimentali nel senso della loro perentorietà. Cionondimeno, esse, definendo ulteriori conseguenze (recte: sanzioni) del mancato rispetto dei tempi procedimentali (le più rilevanti delle quali, oltre alla sopra ricordata sostituzione interna alla P.A. inadempiente, sono la trasmissione obbligatoria alla Corte dei conti delle sentenze passate in giudicato che accolgono i ricorsi contro il silenzio-inadempimento, e gli indennizzi forfettari dovuti in caso di inosservanza dei termini nei procedimenti ad istanza di parte), potrebbero offrire nuovi argomenti per sostenere che il termine per la conclusione del procedimento assume le caratteristiche della perentorietà: per superare, quindi, il costante orientamento giurisprudenziale, che, in mancanza di una specifica prescrizione in ordine alla perentorietà del termine in questione, nega tanto la decadenza della potestà amministrativa in caso di inutile decorso dello stesso, quanto l’illegittimità del provvedimento tardivamente adottato (da ultimo, Cons. Stato, Sez. IV, n. 2964/2014).

In ogni caso, laddove il G.A. non pervenisse ad operare un revirement del proprio indirizzo tradizionale, sarebbe – a questo punto – senz’altro auspicabile un intervento diretto del Legislatore, che indichi espressamente come perentori i termini per la conclusione del procedimento amministrativo di cui all’art. 2 l. n. 241/1990, facendo discendere dalla loro violazione sia l’esaurirsi del potere della P.A. di provvedere, sia l’illegittimità (se non la nullità) dell’atto conclusivo comunque emanato. Ciò che, peraltro, onde evitare effetti paradossali, non dovrebbe evidentemente valere per i procedimenti che sfociano in un provvedimento ampliativo per il privato, ma soltanto per i procedimenti ad iniziativa d’ufficio forieri di misure restrittive della sfera giuridica dello stesso (quali, per esempio, i procedimenti revocatori o sanzionatori). Un passo deciso nella direzione auspicata è stato finalmente compiuto con la novella dell’art. 21-nonies della legge procedimentale, operata dalla legge n. 124/2015 (c.d. “riforma Madia”), che, predeterminando normativamente in diciotto mesi il limite del «termine ragionevole» (espressione contenuta nella versione originaria dell’art. 21-nonies) entro cui l’Amministrazione può intervenire in autotutela, configura come perentorio tale termine, con la inevitabile conseguenza dell’illegittimità del provvedimento di secondo grado tardivamente adottato (in tal senso, chiaramente, Tar Puglia, Bari, Sez. III, n. 351/2016).

(27 luglio 2016)

* Professore associato di Diritto amministrativo, abilitato alle funzioni di professore ordinario – Università degli Studi di Foggia, Dipartimento di Economia – Questo indirizzo email è protetto dagli spambots. È necessario abilitare JavaScript per vederlo.

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