Nuove forme di “dilemma” regolatorio: la qualità tecnica nel settore idrico (di Elena Gallo)

1.     Perché regolare la qualità?

Abbiamo già parlato[1] di regolazione della complessità con riferimento al settore idrico, concludendo che la regolazione tariffaria ha raggiunto indubbi successi, ma che è fin troppo facile per un gestore reagire ad un’azione regolamentare mirante a tenere sotto controllo i costi tramite la leva tariffaria semplicemente riducendo la qualità dei servizi resi. Di conseguenza, nasce l’esigenza[2] di focalizzare l’azione regolatoria sugli aspetti di qualità, al fine di verificare che le risorse siano bene impiegate, a beneficio degli utenti e dell’ambiente.

In altre parole, il focus non è più su “quanti” investimenti o sforzi gestionali si riescono a realizzare, bensì sul risultato prodotto da tali investimenti/sforzi in termini di qualità del servizio e dell’ambiente.

Si evidenzia come l’introduzione della regolazione della qualità tecnica costituisce il primo passo importante verso una regolazione output based, che per trovare compiuta realizzazione dovrà, da un lato, legare sempre più strettamente la regolazione tariffaria con la regolazione della qualità e, dall’altro, assicurare che ciascun utente contribuisca agli investimenti necessari in misura commisurata al principio di conservazione della risorsa idrica e al principio “chi inquina paga”[3].

2.     Il “dilemma” regolatorio

Dall’analisi dei dati di qualità raccolti negli anni - inclusi i dati dei Programmi degli Interventi approvati dagli Enti di Governo dell’Ambito e inviati nell’ambito delle procedure di approvazione tariffaria dal 2012 ad oggi - emerge un quadro di grande eterogeneità delle situazioni che devono affrontare le diverse gestioni nei diversi territori, anche se è possibile evidenziare qualche elemento ricorrente e criticità diffuse.

In generale, si rilevano livelli assoluti di performance molto diversi sul territorio nazionale, dovuti a fattori territoriali, gestionali, di governance. Accanto a situazioni di eccellenza, infatti, si rilevano situazioni con livelli di servizio non più accettabili.

Nell’impostare il provvedimento sulla qualità tecnica, dunque, il “dilemma” dell’Autorità è stato quello di identificare soluzioni regolatorie che rispondessero alla domanda:

• come indurre il necessario miglioramento qualitativo nelle situazioni arretrate, senza ridurre lo stimolo al miglioramento delle gestioni più avanzate?

Per rispondere a questo dilemma si è cercato di lavorare su due elementi principali:

• la scelta degli obiettivi da considerare prioritari;
• la scelta degli strumenti per indurre le gestioni a perseguire effettivamente gli obiettivi posti.

Il primo punto è stato perseguito tramite l’adozione del sistema degli indicatori, mentre, con riferimento al secondo aspetto, è stato ideato un meccanismo di incentivazione che rispondesse all’obiettivo di minimizzare (non potendoli eliminare in assoluto) i possibili effetti distorsivi, dovuti a comportamenti opportunistici e riconducibili a fenomeni di:

• adverse selection, situazioni in cui l’operatore può avere un interesse ad attestare uno stato di efficienza difforme da quello effettivamente posseduto, al fine (ad esempio) di rilassare gli obiettivi posti;
• moral hazard, situazioni in cui l’operatore può avere convenienza a mostrare un grado di impegno, o di attività, diverso da quello effettivamente realizzato;
• ratchet effect, situazioni in cui l’operatore può avere interesse a rallentare, in un determinato periodo, la propria azione di miglioramento delle performance, al fine di evitare di vedersi applicate condizioni ulteriormente restrittive per i periodi successivi.

La diversità delle condizioni di partenza ha imposto anche di attribuire un peso rilevante al fattore “tempo”, suggerendo di adottare soluzioni selettive e, in qualche limitata misura, graduali.

3.     Un sistema di regolazione organico della qualità

Con l’approvazione della deliberazione 917/2017/R/idr, l’Autorità ha adottato la cosiddetta RQTI (Regolazione della Qualità Tecnica del servizio Idrico integrato), concepita in maniera organica alla regolazione tariffaria (il cui aggiornamento è stato approvato con la “gemella” deliberazione 918/2017/R/idr), oltre che coerente con i precedenti provvedimenti, con particolare riferimento ai provvedimenti in materia di qualità contrattuale[4], articolazione tariffaria[5], misura di utenza[6].

Il nuovo provvedimento sulla qualità tecnica RQTI è entrato in vigore il 1 gennaio 2018, pur prevedendo un approccio graduale e un’applicazione selettiva. In particolare, l’articolazione della nuova regolazione sulla qualità tecnica prevede:

• un sistema di indicatori, suddivisi tra:
  • - standard specifici, che identificano i livelli minimi di performance da garantire nelle prestazioni erogate al singolo utente,
  • - standard generali, che descrivono le condizioni tecniche di erogazione del servizio, e a cui è associato il meccanismo incentivante,
  • - prerequisiti, che rappresentano le condizioni necessarie all’ammissione al meccanismo incentivante associato agli standard generali;
• un meccanismo di incentivazione premi-penalità;
• strumenti di applicazione selettiva e graduale, sia ex ante sia ex post.

A completamento della disciplina, sono previsti anche obblighi di monitoraggio, registrazione[7] e comunicazione, al fine di meglio controllare l’applicazione della regolazione e di rendere edotti i consumatori delle principali novità previste a loro favore (con particolare riferimento alla innovativa disciplina degli indennizzi automatici introdotta).

Prima di entrare nel merito dei meccanismi di promozione della qualità tecnica, vale la pena evidenziare che lo strettissimo legame con la regolazione tariffaria – di cui la qualità tecnica è diventata un pilastro fondamentale – si estrinseca sia nell’integrazione delle procedure di approvazione e delle modalità di comunicazione delle informazioni, sia nello sforzo di legare le prestazioni ottenute ai costi sottostanti, in una logica sempre più output based.

Con riferimento a quest’ultimo aspetto, vale la pena sottolineare che la “gemella” delibera di aggiornamento tariffario[8] prevede, previa motivata istanza, la possibilità di riconoscere costi aggiuntivi per l’adeguamento agli standard di qualità tecnica previsti dalla RQTI, con una serie di limitazioni[9]. In particolare, non sono ammessi costi aggiuntivi :

• per gli standard già obbligatori in precedenza (standard specifici, prerequisiti e standard generali già ricompresi nella Carta dei servizi o in altri atti vincolanti per il gestore), perché la tariffa in vigore, garantendo l’equilibrio economico-finanziario, è già intesa coprire i costi relativi;
• per i macro-indicatori per i quali il gestore si colloca nella classe A, poiché il servizio viene già fornito ad un livello di eccellenza e un ulteriore miglioramento implicherebbe costi aggiuntivi non necessariamente giustificabili in un’ottica di analisi costi-benefici.

In altre parole, il riconoscimento dei cosiddetti  deve essere un’eccezione motivata e, come vedremo nel paragrafo sul meccanismo di incentivazione, sono strettamente legati al raggiungimento degli obiettivi per i quali sono stati chiesti.

3.1.        Standard specifici

Gli standard specifici fanno riferimento a elementi tecnici che hanno impatto diretto sugli utenti finali e, in prima applicazione, si riferiscono a elementi di continuità del servizio di acquedotto ripresi dalla normativa vigente[10].

TAV. 1      Standard specifici adottati

Il principale elemento di novità rispetto alla disciplina previgente è costituito dall’obbligo per il gestore, in caso di mancato rispetto degli standard, di corrispondere all’utente un indennizzo automatico. Il meccanismo dell’indennizzo automatico è mutuato da quello già adottato per la qualità contrattuale – stesso ammontare, pari a 30€, incrementabile al doppio o al triplo proporzionalmente al ritardo accumulato – ma, allo stesso tempo, se ne discosta per due elementi, pensati per rafforzare le tutele all’utenza:

• l’indennizzo automatico può essere erogato anche più di una volta nell’anno[11], al medesimo utente per la medesima violazione;
• in considerazione del fatto che gli standard specifici riguardano la continuità della fornitura del servizio di acquedotto, e pertanto l’inadempienza crea notevoli disagi alle persone e alle attività economiche (si pensi ad una interruzione nell’erogazione dell’acqua superiore alle 24 ore), l’indennizzo deve essere corrisposto anche agli utenti indiretti (ovvero alle unità immobiliari sottese), in caso di utenze condominiali.

È evidente come quest’ultima previsione incide economicamente in maniera molto più pesante sul gestore che non rispetta lo standard specifico, se pensiamo che esistono condomìni che, con un unico contratto, servono decine o anche centinaia di unità immobiliari.

3.2.        Standard generali

Come standard generali sono stati adottati 6 macro-indicatori, che indentificano le priorità  per la risoluzione delle principali criticità rilevate. Tali macro-indicatori sono costruiti con obiettivi di tipo evolutivo e differenziati in classi, al fine di promuovere la convergenza qualitativa sul territorio nazionale.

TAV. 2      Schema di funzionamento dei macro-indicatori

Si evidenzia che gli obiettivi delle diverse classi sono costruiti in maniera tale che, più la gestione è lontana dal livello ottimale (classe E), più le si richiede di fare uno sforzo di avvicinamento alla situazione auspicabile (x_e> x_d> x_c> x_b), al fine di raggiungere il più rapidamente possibile un livello soddisfacente di qualità nell’erogazione del servizio in tutte le aree del Paese. In caso di posizionamento nella classe di eccellenza (classe A), invece, è richiesto semplicemente di mantenere il livello ottenuto.

Entrando nel merito degli standard prescelti, i primi tre macro-indicatori sono relativi al servizio di acquedotto, il quarto è relativo ai servizi di collettamento e fognatura e il quinto e il sesto coprono i servizi di depurazione. A ciascun macro-indicatore sono collegati uno o più indicatori aggiuntivi, che completano la considerazione della posizione del gestore rispetto alla problematica trattata, e, pertanto, potranno essere di ausilio per la costruzione delle graduatorie di merito.

Nelle tabelle che seguono sono sintetizzati, per ciascun servizio del SII, gli obiettivi regolatori di riferimento, la descrizione del contenuto del macro-indicatore adottato o degli indicatori sottesi (in caso di macro-indicatori compositi), le peculiarità principali e gli indicatori aggiuntivi.

TAV. 3      Sintesi degli standard generali relativi al servizio di acquedotto

TAV. 4      Sintesi degli standard generali relativi al servizio di fognatura

TAV. 5      Sintesi degli standard generali relativi al servizio di depurazione

3.3.        Prerequisiti

I prerequisiti identificano criticità di sistema da superare, e dunque rappresentano le condizioni minime richieste per accedere al meccanismo di incentivazione. Due dei prerequisiti sono mutuati dalla normativa vigente, mentre gli altri due sono necessari per poter valutare le reali condizioni qualitative raggiunte (prerequisiti relativi alla disponibilità e affidabilità dei dati).

Fatto salvo quanto previsto dal meccanismo delle istanze[12], in mancanza dei prerequisiti:

• il gestore è escluso dai meccanismi di incentivazione (premi/penalità);
• in caso di mancanza strutturale dei prerequisiti, e finché perdura tale inottemperanza, al gestore è imposta la tariffa d’ufficio, che prevede la riduzione del 10% dei corrispettivi applicati all’utenza finale[13].

Entrando nel merito, si osserva che alcuni prerequisiti attengono a specifici macro-indicatori e, di conseguenza, non è possibile la valutazione dei detti macro-indicatori se il prerequisito non è raggiunto. Viceversa, è ammissibile la valutazione degli ulteriori standard generali, previa istanza temporanea e motivata, corredata da un cronoprogramma che identifichi le tempistiche di raggiungimento del prerequisito.

TAV. 6      Prerequisiti: caratteristiche e macro-indicatori collegati

3.4.        Meccanismo di incentivazione

Il meccanismo di incentivazione della qualità tecnica si articola in fattori premiali o di penalizzazione da attribuire in ragione delle performance dei gestori, sulla base del sistema di macro-indicatori e di indicatori semplici esplicitati tra gli standard generali.

Il meccanismo è quasi perfettamente simmetrico per premi e penalità (ad eccezione del livello di eccellenza) e si articola in Stadi, identificati dalla posizione del gestore con riferimento a:

• livello di maturità tecnologica e gestionale delle gestioni, valutato sulla base degli obiettivi di mantenimento o di miglioramento imposti dalla regolazione della qualità tecnica, identificati dalla circostanza di posizionarsi, per ogni singolo macro-indicatore, nella classe A piuttosto che nelle altre classi;
• livello di valutazione raggiunto (base, avanzato o di eccellenza).

TAV. 7      Stadi di valutazione delle performance di qualità tecnica in ciascun anno di valutazione

Al di là della formalizzazione matematica, il meccanismo di incentivazione prevede che:

• negli Stadi I e II (livello base del meccanismo), il premio è erogato in tutti i casi di rispetto dell’obiettivo, mentre la penalità è erogata in caso di mancato raggiungimento dell’obiettivo;
• negli Stadi III e IV (livello avanzato), il premio viene erogato ai gestori che si collocano sul “podio”, ovvero che risultano i primi tre classificati (o gli ultimi tre gestori classificati per la penalità); in particolare:
  • - nello Stadio III (gestori in classe A) sono premiate (penalizzate) le prime (ultime) tre posizioni in termini assoluti, per ciascun macro-indicatore;
  • - nello Stadio IV (gestori appartenenti a classi diverse dalla A) sono premiate le prime tre posizioni in termini di miglioramento rispetto all’obiettivo e, simmetricamente, sono penalizzate le gestioni che rilevano i tre risultati più distanti dall’obiettivo, per ciascun macro-indicatore; in altre parole, non si valuta la posizione assoluta, ma la distanza (positiva o negativa) rispetto all’obiettivo.
• nello Stadio V (livello di eccellenza) è premiato il podio “assoluto” delle gestioni, considerando  le performance ottenute relativamente a tutti i macro-indicatori considerati dalla regolazione[15].

Si evidenzia che per il livello base (Stadi I e II) il numero di premi e penalità è conoscibile solo ex post, e premi e penalità sono calcolate a partire da un “montepremi” stabilito, da suddividere tra le gestioni che hanno/non hanno raggiunto gli obiettivi prefissati[16], con qualche vincolo per evitare che le penalità risultino eccessivamente penalizzanti in caso di inottemperanza poco diffusa.

Per tutti gli altri Stadi (III, IV e V), invece, il meccanismo incentivante prevede il calcolo in percentuale del VRG del gestore, in modo da risultare sufficientemente incentivanti (né troppo né troppo poco) sia per le piccole che per le grandi gestioni lato premi e di essere sufficientemente disincentivanti (per le grandi gestioni)/non eccessivamente penalizzanti (per le piccole gestioni) per quanto concerne le penalità. Ovviamente negli Stadi III e IV il premio o la penalità sono erogati per i soli macro-indicatori per i quali il gestore si colloca nelle prime o nelle ultime 3 posizioni, mentre in tutti i casi, la percentuale da applicare al VRG è funzione del peso dello Stadio in considerazione e della posizione sul podio: è previsto, infatti, che la 2° posizione in classifica abbia diritto alla metà del premio (o della penale) e la 3° posizione il 30% del premio (della penale) rispetto alla 1° posizione.

Al fine di attribuire i punteggi per l’elaborazione delle classifiche è previsto l’utilizzo del metodo TOPSIS (Technique for Order of Preference by Similarity to Ideal Solution), un modello matematico di analisi multi-criterio sviluppato tra gli anni ’80 e ’90 del secolo scorso. Nell’ambito di applicazione di tale modello è previsto esplicitamente di attribuire un grado di maggior favore ai miglioramenti nelle performance ottenuti dalle gestioni che si collocano in classi più lontane dall’obiettivo di eccellenza, al fine di accelerare il processo di avvicinamento qualitativo a livello nazionale.

È utile aggiungere qualche precisazione ulteriore sulle penali: innanzitutto è previsto un ammontare massimo per singolo gestore, per evitare situazioni di default[17], inoltre, in sede di prima applicazione (biennio 2018-2019) e in un’ottica di gradualità, è previsto l’accantonamento delle penali finalizzato al superamento degli obiettivi mancati (ovviamente da valutare attentamente ex post)[18].

Infine, si evidenzia che le risorse per il meccanismo di premialità deriveranno prevalentemente da un meccanismo perequativo[19]: la delibera di aggiornamento tariffario[20] precisa che la  promozione della qualità tecnica è la destinazione prevalente della componente perequativa UI2, fissata a 0,9 centesimi di Euro per metro cubo[21], in modo da produrre un importo annuale di risorse stimato in circa 99 Milioni di Euro. La cifra totale è, dunque, importante pur mantenendo un impatto molto contenuto sui consumatori: + 4,1 Euro all’anno per un’utenza domestica media di 3 persone!

3.5.        Applicazione selettiva e graduale

Come già accennato in precedenza, l’introduzione della regolazione della qualità tecnica induce numerose innovazioni gestionali, nonché cambiamenti nelle modalità di programmazione e di verifica delle performance ottenute dalla gestione. Anche gli Enti d’Ambito sono chiamati a verifiche sempre più incisive e ad una programmazione sempre più elastica e funzionale degli interventi. Non si poteva dunque pretendere che l’intero impianto della RQTI venisse applicato dal 1 gennaio 2018 (pochi giorni dopo la pubblicazione del provvedimento!) con tutti i dettagli previsti a regime.

Per questo motivo la RQTI prevede espressamente l’introduzione in un secondo tempo di alcune disposizioni specifiche[22] e, contemporaneamente, identifica alcune precise casistiche che possono essere oggetto di istanza motivata. Si distinguono:

• istanze ex ante, che dovranno essere valutate dall’Autorità e la cui ammissibilità è subordinata alla previsione ed al rispetto delle tempistiche di superamento dell’istanza stessa;
• istanze ex post, dedicate alle casistiche con impatti più gravi e/o imprevisti e imprevedibili, da valutare con ancora maggiore attenzione, in ragione dei riflessi sulla possibilità stessa di erogare il servizio.

TAV. 8      Tipologie di istanza ai fini di un’applicazione selettiva e graduale

Più in generale, come risulta chiaramente anche dal percorso di consultazione[23] del provvedimento, la regolazione della qualità tecnica non può che essere un processo di natura evolutiva, che mira ad ottenere un livello di qualità soddisfacente per tutte le gestioni sul territorio, a favore dell’utenza e dell’ambiente. Ne consegue che a questo primo provvedimento dovrà necessariamente seguire, nei prossimi anni, una riflessione sulla eventuale opportunità di affinare gli indicatori e gli ulteriori meccanismi adottati, introdurre indicatori aggiuntivi, attivare ulteriori meccanismi – quali ad esempio quelli reputazionali di sunshine regulation, per confrontare le performance dei diversi gestori – in un processo continuo, partecipato e basato su dati fattuali.

(26 gennaio 2018)

* Elena Gallo, Responsabile Unità Qualità, risorsa idrica e misura (QRM) - Direzione Sistemi Idrici (DSID) - dell’Autorità di regolazione per energia reti e ambiente (ARERA). Le opinioni espresse sono a titolo personale e non impegnano l’Istituzione d’appartenenza.

[1] Si veda il precedente contributo “Regolare la complessità del settore idrico”, http://www.ilmerito.org/ambiente-ed-energia/343-regolare-la-complessita-del-settore-idrico-di-elena-gallo.

[2] L’Autorità ha sempre tenuto monitorato questo aspetto e ha cominciato a occuparsi di qualità in maniera organica – con riferimento alla qualità contrattuale –  già dalla fine dell’anno 2015.

[3] Principî oggetto della recente riforma delle articolazioni tariffarie, TICSI, approvata con Deliberazione 665/2017.

[4] RQSII, approvata con deliberazione 655/2015/R/idr.

[5] Approvata con deliberazione 665/2017/R/idr.

[6] Deliberazione 218/2016/R/idr.

[7] Per esigenze di gradualità, gli obblighi di registrazione sono introdotti in via sperimentale dal 1 gennaio 2018, e in via definitiva dal 1 gennaio 2019.

[8] Deliberazione 918/2017/R/idr, recante l’aggiornamento del MTI-2.

[9] Art. 23bis del MTI-2.

[10] Si veda il dPCM 29 Aprile 1999.

[11] Con un massimo di 2 volte, mentre la disciplina della qualità contrattuale (RQSII) prevede che possa essere corrisposto una volta all’anno.

[12] Si veda il successivo paragrafo 3.5.

[13] In gergo tariffario: il  del gestore è posto pari a 0,9 ai sensi del co. 9.6 della Deliberazione 918/2017/R/idr.

[14] 70% dei volumi di processo misurati e 90% dei volumi di utenza misurati.

[15] Requisito di partecipazione per lo stadio V è il posizionamento in classe A per almeno un macro-indicatore.

[16] Minority Game Theory.

[17] pari all’ammontare totale di  costi operativi aggiuntivi  eventualmente richiesti, sommati ad una certa percentuale del VRG, funzione degli Stadi e dei macro-indicatori per i quali le penali sono state irrogate.

[18] A regime si prevede, invece, che le penali comminate ai gestori appartenenti alle classi di eccellenza vengano decurtate dal vincolo ai ricavi del gestore, con effetti di riduzione delle tariffe all’utenza.

[19] La medesima delibera tariffaria prevede anche l’integrazione del meccanismo perequativo con uno strumento allocativo, alimentato da una aliquota dei costi operativi dei gestori, che verrà implementato a partire dal 2020.

[20] Come previsto dal comma 33.1 del MTI-2, come aggiornato con la deliberazione 918/2017/R/idr.

[21] Da applicarsi a tutte le utenze come maggiorazione ai corrispettivi di acquedotto, fognatura e depurazione.

[22] Si pensi al rinvio del macro-indicatore M2 al 2020, l’applicazione a regime degli obblighi di registrazione a partire dal 1 gennaio 2019, la sospensione della decurtazione delle penali dal VRG per il biennio 2018-2019.

[23] Si vedano, in particolare, i documenti di consultazione 562/2017/R/idr e 748/2017/R/idr.