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ISSN 2532-8913

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Lo Stato tra erario e ludopatia

(di Sergio Fidanzia)

Negli ultimi vent’anni il mercato del gioco pubblico in Italia ha conosciuto un notevole sviluppo. Il giro d’affari nel settore dei giochi e delle scommesse è stato infatti caratterizzato da un’intensa e regolare crescita, dall’ampliamento dell’offerta in seguito all’introduzione di nuovi giochi che hanno prodotto il fenomeno della migrazione verso il digitale, nonché dallo straordinario e trasversale coinvolgimento della popolazione. Agli inizi degli anni Novanta la raccolta lorda dei giochi si attestava intorno ai 5 miliardi di euro, ma, nell’anno 2000, essa è quasi triplicata e, nel 2005, si è avvicinata ai 30 miliardi di euro.

Nel 2006, il c.d. decreto Bersani-Visco (decreto legge  n. 248/2006) ha avviato un processo di liberalizzazione che ha determinato la rimozione delle barriere che impedivano l’ingresso agli operatori stranieri, rendendo possibile un rapido affiancamento di numerose società straniere ai tre player che controllavano il mercato nazionale (Lottomatica, Sisal e Snai). Tale innovazione ha portato nel 2010 la raccolta del gioco legale a superare i 60 miliardi di euro. Neanche la recente situazione di crisi del Paese ha arrestato lo sviluppo e la diffusione della raccolta dei giochi e delle scommesse, che nel 2014 ha segnato un nuovo record con oltre 84 miliardi di euro (cfr. Libro Blu 2014 dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli). Lo Stato fonda, dunque, una rilevante parte del suo bilancio sulle entrate derivanti dai giochi e dalle scommesse (circa 12 miliardi di euro nel 2014). Esso prevede di incassare dal settore dei giochi circa 35,7 miliardi di euro nel triennio 2015-2017, con un incremento delle entrate tributarie pari al 2,5 per cento (cfr. “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2015 e bilancio pluriennale per il triennio 2015-2017”).

Sotto altro verso, tuttavia, lo Stato si trova a dover affrontare l’emergenza della ludopatia. Per ludopatia si intende l’incapacità di resistere all’impulso di giocare d’azzardo o fare scommesse, sebbene l’individuo che ne è affetto sia consapevole che questo possa portare a gravi conseguenze. Essa è riconducibile tanto al gioco “fisico” quanto a quello online ed è in costante crescita in questi anni. Secondo una stima del CNR, sono 3 milioni gli italiani a rischio ludopatia, con un giocatore su due dal profilo “patologico” (cfr. studio IPSAD - Italian population survey on alcohol and other drugs - 2013 dell’Istituto di fisiologia clinica del CNR di Pisa). Pertanto, lo Stato si trova nella peculiare posizione di essere, al contempo, il soggetto che, disciplinando la materia dei giochi, la incentiva per ragioni di introito erariale e che è chiamato, altresì, a limitarla, per prevenire e ridurre il deplorevole fenomeno della ludopatia. Per quanto concerne il primo aspetto, l’intera disciplina del gioco e delle scommesse trova il suo caposaldo nella previsione dell’art. 1 del d.lgs. n. 496 del 1948, secondo cui “l’organizzazione e l’esercizio di giuochi di abilità e di concorsi pronostici, per i quali si corrisponda una ricompensa di qualsiasi natura e per la cui partecipazione sia richiesto il pagamento di una posta in denaro, sono riservati allo Stato”, che, insieme con il successivo regolamento di attuazione (d.P.R. n. 581 del 1951), disciplina il sistema concessorio italiano. L’attività di raccolta delle scommesse e quella dell’organizzazione ed esercizio dei giochi è infatti riservata esclusivamente allo Stato. Tale riserva statale trova la sua ratio storica nei rilevanti interessi coinvolti nel gioco, quali le esigenze di contrasto della criminalità e, più in generale, di tutela dell’ordine pubblico e della pubblica fede. Tuttavia, le esigenze economiche correlate a tale attività hanno condotto la legislazione di settore ad orientarsi non tanto verso l’enfatizzazione del disvalore morale del gioco d’azzardo, quanto piuttosto nella direzione della maggiore diffusione possibile del gioco lecito controllato dallo Stato, anche attraverso l’ampliamento dell’offerta con nuove tipologie di giochi che risultino competitivi rispetto a quelli illegali o irregolari, in particolare sulla rete internet (cfr. art. 24 della legge n. 88 del 2009, che ha espressamente previsto l’esercizio e la raccolta del gioco a distanza per tutti gli operatori già titolari di una concessione per l’esercizio o la raccolta di uno o più giochi attraverso la rete fisica, nonché il rilascio di nuove concessioni).

Attualmente è possibile distinguere l’offerta del mercato del gioco pubblico in due macro-categorie: i “giochi della tradizione” e i giochi di recente introduzione sul mercato, chiamati anche “nuovi giochi”. Entrambe presentano al proprio interno un’ampia e articolata gamma di proposte, distinte per meccanica di gioco, canale di distribuzione  e peso che l’abilità del giocatore o la sorte assumono nel determinare l’esito finale. In particolare, fanno parte dei giochi della tradizione: il Lotto, il Superenalotto (e analoghi giochi numerici a totalizzatore), le lotterie (istantanee e tradizionali), le scommesse (ippiche e sportive) e il Bingo; mentre appartengono alla categoria dei nuovi giochi gli apparecchi da divertimento e intrattenimento, nonché i giochi online. Con specifico riguardo ai giochi online, la legge n. 226 del 2005 (legge finanziaria per il 2006, art. 1, commi 525 ss.), al fine di contrastare i fenomeni di illegalità connessi alla distribuzione dei giochi con vincite in denaro, attribuisce all’Agenzia delle dogane e dei monopoli il potere di regolamentare in modo puntuale tale settore, con il potere di inibire i siti web privi delle autorizzazioni previste, o che svolgono attività in contrasto con la disciplina vigente. Il decreto-legge n. 98 del 2011 inasprisce ulteriormente tali sanzioni, dettando norme più severe sui requisiti dei concessionari di giochi pubblici e disposizioni per contrastare l’evasione, l’elusione fiscale ed il riciclaggio. La legge n. 190 del 2004 (legge di stabilità per il 2015) affronta il fenomeno degli esercenti attività di gioco e scommessa con sedi all’estero, che esercitano la propria attività di raccolta di gioco in Italia senza concessione da parte dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, in violazione delle norme fiscali ad essa ricollegati, ammettendone la regolarizzazione. La possibilità di regolarizzazione fiscale è stata, infine, prorogata al 2016 dal disegno di legge di legge recante disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità per il 2016) che è in corso di approvazione in Parlamento.

La scelta dello Stato, dettata da esigenze “di cassa”, di incrementare il settore dei giochi, mediante ampliamento del loro numero, ha portato, però, forti ricadute in termini di “spesa sociale” derivante dalla ludopatia. Ed invero, con riguardo a tale patologia, è opportuno ricordare che la Costituzione non contiene riferimenti espressi alla disciplina dei giochi. Tuttavia vi sono diverse norme che incidono indirettamente su tale settore. In primis, l’art. 41 della Costituzione in materia di libertà d’iniziativa economica, il quale, prevedendo che essa possa essere limitata e controllata ove contrasti con l’utilità sociale o rechi danno “alla sicurezza, alla libertà o alla dignità umana”, costituisce uno dei capisaldi della normativa di contenimento del fenomeno dei giochi (anche) pubblici. In tal senso, un importante intervento del Governo, sotto forma di decreto-legge (n. 158 del 2012), si è avuto con il c.d. decreto Balduzzi, il cui art. 5 ha inserito la ludopatia nei livelli essenziali di assistenza (Lea) con riferimento alle prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette da questa patologia. All’art. 7, il decreto prevede poi formule di avvertimento sul rischio di dipendenza da giochi con vincite in denaro e che le probabilità di vincita debbano essere inserite sulle schedine e sui tagliandi dei giochi. Ad esplicazione di quanto contenuto nel citato decreto legge, è stata emanata la circolare dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli del 20 dicembre 2012, con cui vengono fornite alcune indicazioni essenziali “per rendere omogenee le azioni volte ad attuare, nell’immediato, la nuova normativa in parola”. Ad esempio, è posta l’attenzione sul divieto di rilascio di messaggi pubblicitari relativi ai giochi con vincita in denaro nel corso di trasmissioni televisive, radiofoniche, di rappresentazioni teatrali o cinematografiche rivolte ai minori e nei trenta minuti antecedenti e successivi alla trasmissione delle stesse, nonché sul divieto di qualsiasi forma di pubblicità sulla stampa quotidiana e periodica destinata ai minori. Sempre al fine di rafforzare la lotta alla ludopatia, le formule di avvertimento devono essere applicate sugli apparecchi da divertimento e intrattenimento e devono inoltre essere esposte nelle aree o nelle sale in cui sono installati i videoterminali. I gestori di sale da gioco sono altresì tenuti a esporre all’ingresso e all’interno dei locali i rischi correlati al gioco e a segnalare la presenza sul territorio di centri di assistenza pubblici e privati dedicati alla cura della ludopatia.

La già citata legge n. 190 del 2014, in materia di gioco, prevede anche misure di contrasto alla ludopatia e, nello specifico, che, nell’ambito delle risorse destinate al Servizio sanitario nazionale, a decorrere dal 2015 una quota pari a 50 milioni di euro sia annualmente destinata alla cura delle patologie connesse alla dipendenza da gioco d’azzardo. In particolare, una quota delle predette risorse, nel limite di 1 milione di euro per ciascuno degli anni 2015, 2016 e 2017, è destinata alla sperimentazione di modalità di controllo dei soggetti a rischio, mediante software che consentano al giocatore di monitorare il proprio comportamento generando appositi messaggi di allerta.

Dall’esame delle varie disposizioni di legge ricordate emerge una normativa frastagliata e disomogenea, adottata negli anni dallo Stato per contemperare il perseguimento dei propri interessi erariali con la lotta al fenomeno della ludopatia. Normativa che ha generato un ampio contenzioso amministrativo, in particolare, in materia di ordinanze sindacali limitative degli orari di apertura e di esercizio delle sale giochi, nonché di utilizzo degli apparecchi da intrattenimento e svago con vincite in denaro. E ciò anche dopo la sentenza della Corte Costituzionale n. 220 del 2014, che ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000, sollevata in riferimento agli artt. 32 e 118 della Costituzione, nella parte in cui, disciplinando i poteri normativi e provvedimentali attribuiti al Sindaco in materia di gioco e scommesse, non avrebbe previsto che siffatti poteri possano essere esercitati con finalità di contrasto con il gioco d’azzardo patologico. Il riconoscimento della sussistenza di tali poteri del Sindaco, operata dalla Corte Costituzionale, però, non ha ridotto il contenzioso con gli operatori del settore. A tal fine sarebbe necessaria la fissazione, da parte dello Stato, di nuovi criteri uniformi a livello nazionale. E ciò in linea con la delega al Governo contenuta all’art. 14 della legge n. 23 del 2014, recante il “riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici, riordinando tutte le norme in vigore in un codice delle disposizioni sui giochi”. Delega che, però, il Governo non ha esercitato ed è, quindi, ormai decaduta. Tra i principi e criteri direttivi dettati all’esecutivo per l’esercizio della delega legislativa, vi era infatti anche quello di “introdurre e garantire l'applicazione di regole trasparenti e uniformi nell'intero territorio nazionale in materia di titoli abilitativi all'esercizio dell'offerta di gioco, di autorizzazioni e di controlli, garantendo forme vincolanti di partecipazione dei comuni competenti per territorio al procedimento di autorizzazione e di pianificazione, che tenga conto di parametri di distanza da luoghi sensibili validi per l'intero territorio nazionale, della dislocazione locale di sale da gioco e di punti di vendita in cui si esercita come attività principale l'offerta di scommesse su eventi sportivi e non sportivi, nonché in materia di installazione degli apparecchi idonei per il gioco lecito di cui all'articolo 110, comma 6, lettere a) e b), del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni, comunque con riserva allo Stato della definizione delle regole necessarie per esigenze di ordine e sicurezza pubblica”, e ciò con l’espressa previsione che debba assicurarsi “la salvaguardia delle discipline regolatorie nel frattempo emanate a livello locale che risultino coerenti con i princìpi delle norme di attuazione della presente lettera”. L’appena citata previsione normativa si poneva in linea con l’insegnamento della Corte costituzionale, nonché con gli orientamenti espressi dalla giurisprudenza amministrativa maggioritaria. Essa, infatti, stabiliva la futura fissazione di “parametri di distanza da luoghi sensibili validi per l'intero territorio nazionale”, ma ciò senza affatto negare l’esistenza di concorrenti poteri degli Enti locali. La facoltà, per tali soggetti, di esercitare le proprie prerogative, in attesa della fissazione dei nuovi criteri uniformi a livello nazionale, veniva, infatti, implicitamente riconosciuta, affermando anzi espressamente la necessità che il futuro codice dei giochi d’azzardo leciti facesse salve le regolazioni locali coerenti con i principi in esso espressi.

Alla luce di tutte le considerazioni svolte, deve quindi auspicarsi un nuovo intervento legislativo. Esso potrà essere attuato mediante una nuova delega al Governo oppure mediante una legge ordinaria del Parlamento per un riordino organico dell’intera normativa di settore. Tale riordino, come si è visto, non solo è necessario per prevenire i fenomeni della ludopatia ovvero del gioco d’azzardo patologico, ma anche per raccogliere sistematicamente le varie disposizioni vigenti e renderle coerenti con i principi di fonte giurisprudenziale stabiliti a livello italiano e comunitario. In definitiva, solo attraverso l’adozione di un “Codice” delle disposizioni sui giochi pubblici potrà giungersi a una chiara e organica regolamentazione di questo settore particolarmente delicato.   

 (15 dicembre 2015)

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