La giustizia e l’ordinamento dello Sport alla luce degli eventi dell’estate del 2018 e della legge di bilancio per il 2019 (di Sergio Fidanzia)
1. Premessa
L’estate appena trascorsa ha segnato un momento critico per il calcio italiano e, certamente, sarà ricordata dagli appassionati per il moltiplicarsi di controversie legali che hanno interessato il Campionato di Serie B per la stagione 2018/2019.
I dissidi, che hanno coinvolto numerose squadre tra cui U.S. Avellino 1912 S.r.l., Calcio Catania S.p.A., Novara Calcio S.p.A., Ternana Calcio S.p.A., FC Pro Vercelli 1892 s.r.l. e Robur Siena S.p.A., hanno avuto origine dalla decisione dell’allora Commissario straordinario della FIGC – Federazione Italiana del Giuoco Calcio di ridurre il numero di squadre partecipanti al Campionato di Serie B per la stagione in corso da 22 a 19 squadre.
Di conseguenza, temendo o comunque vedendo a rischio la propria partecipazione al Campionato di Serie B, alcune squadre iniziavano una lunga battaglia legale davanti agli Organi della Giustizia Sportiva prima e al Giudice Amministrativo poi.
Al fine di offrire una breve disamina sul quadro della giustizia sportiva alla luce delle recenti novità normative (introdotte da ultimo nella legge di bilancio per il 2019) è necessario ricordare brevemente i fatti.
Il 13 agosto 2018 la FIGC rendeva noti i comunicati ufficiali nn. 47, 48 e 49, con cui – come già anticipato – il Commissario Straordinario della FIGC formalmente adottava le delibere recanti la decisione di ridurre il numero di ammessi al Campionato di Serie B per la stagione 2018/2019.
Per raggiungere tale scopo, la delibera di cui al primo dei citati comunicati operava una modifica sostanziale al testo dell’articolo 50 delle Norme Organizzative Interne della FIGC - rubricato “Modifiche all’ordinamento dei Campionati” – a cui veniva aggiunto un terzo comma ai sensi del quale si stabiliva che “qualora vi siano concreti rischi che non sia garantito il regolare e/o tempestivo avvio del campionato, il Consiglio Federale, con delibera assunta con la maggioranza dei tre quarti dei componenti aventi diritto al voto, sentita la Lega interessata, può modificare il numero di squadre partecipanti ai campionati in corso con effetto immediato, anche prevedendo un numero inferiore o superiore rispetto a quello previsto dall’art. 49 delle N.O.I.F.”.
Dunque, nel manifesto intento di preservare l’interesse all’inizio del campionato, veniva modificato l’articolo 49 delle NOIF, recante le norme relative all’Ordinamento dei Campionati, prevedendo per il Campionato di Serie B 2018/2019 un numero di 19 squadre anziché 22. Nell’apportare la predetta innovazione, il Commissario Straordinario specificava che, sebbene vi fosse la riduzione dell’organico del Campionato di Serie B, sarebbe rimasto invariato “il numero delle promozioni (3 squadre) e delle retrocessioni (4 squadre)”. Conseguentemente, l’ultimo dei comunicati bloccava il ripescaggio.
Con l’ultimo provvedimento commissariale, infatti, il Commissario Straordinario deliberava di non avvalersi della possibilità di integrare le vacanze di organico per la stagione calcistica alle porte, bloccando i ripescaggi, coerentemente alla decisione assunta dalla Lega Nazionale Professionisti Serie B in data 9 agosto 2018.
- Le impugnazioni proposte dinanzi gli Organi di Giustizia Sportiva
Ternana Calcio S.p.A. e FC Pro Vercelli 1892 S.r.l., vedendosi private della possibilità di essere promosse e pregiudicata la loro posizione nel Campionato, impugnavano di fronte al Collegio di Garanzia del CONI – organo supremo della Giustizia Sportiva – tali delibere unitamente al calendario delle partite per i campionati di Serie B e Serie C, chiedendone l’annullamento previa sospensione.
Con il dispositivo depositato l’11 settembre 2018, il Collegio dichiarava inammissibili le censure, ritenendo che dovessero essere dapprima decise dagli organi della giustizia della FIGC, rimanendo esclusa la competenza in unico grado del Collegio di Garanzia stesso[1].
Le società calcistiche Ternana Calcio S.p.A. e FC Pro Vercelli 1892 S.r.l., a cui si aggiungevano Calcio Catania S.p.A., Novara Calcio S.p.A. e Robur Siena S.p.A., provvedevano a riproporre tali ricorsi dinanzi al Tribunale Federale Nazionale della FIGC, giudice naturale individuato dalla decisione del Collegio di Garanzia, sollevando le medesime doglianze di illegittimità delle delibere assunte dal Commissario Straordinario[2].
Nel decidere le controversie sollevate, il Tribunale Federale Nazionale evidenziava preliminarmente che l’ordinamento nazionale sportivo non riconosce alle società escluse dalla partecipazione al Campionato una situazione giuridico-soggettiva avente la qualifica di diritto soggettivo (e, dunque, meritevole di tutela), a ché siano integrati nell’organico del predetto campionato.
Proseguendo nel merito della questione sottopostagli, il Tribunale rilevava altresì che rientra nella discrezionalità riconosciuta in capo alla FIGC la decisione di procedere o meno al ripescaggio o a qualsivoglia integrazione dell’organico del Campionato.
Tale attività infatti non era altro che espressione della competenza funzionale riservata alla FIGC, la quale persegue l’obiettivo statutario di promuovere e disciplinare il gioco del calcio. Nel fare ciò, la stessa era tenuta ad effettuare un bilanciamento degli interessi delle società affiliate e di garantire l’inizio del campionato sportivo.
Sulla base delle argomentazioni sopra esposte, con la decisione pubblicata il 1° ottobre 2018[3], il Tribunale si esprimeva nel senso di dichiarare inammissibili i ricorsi.
- Le impugnazioni proposte dinanzi al Giudice Amministrativo
Nelle more della definizione del giudizio pendente dinanzi al Tribunale Federale, le medesime società calcistiche adivano il Giudice Amministrativo funzionalmente competente per la materia, ossia il TAR del Lazio, chiedendo l’annullamento della decisione del Collegio di Garanzia del CONI dell’11 settembre 2018 previa sospensione dell’efficacia anche con decreto inaudita altera parte.
In particolare, nel ricorso promosso dalla società FC Pro Vercelli 1892 S.r.l., il TAR accoglieva l’istanza di emissione del decreto presidenziale di sospensione, ritenendo fondato tanto il fumus boni iuris che il periculum in mora[4]. Tuttavia, a seguito della presentazione dell’istanza di riesame del decreto così emesso da parte della FIGC, il Presidente della Sezione I-Ter del TAR revocava il proprio decreto, riconoscendo preminenza all’interesse pubblicistico alla prosecuzione del Campionato di Serie B rispetto a quello della società, ossia l’eventuale ripescaggio[5].
La medesima decisione veniva ribadita nell’ordinanza del 27 settembre 2018[6], con cui il TAR in sede collegiale respingeva la pretesa cautelare avanzata dalla società Pro Vercelli, rilevando che, a seguito della decisione ivi impugnata, la controversia debba proseguire dinanzi ai giudici sportivi.
La società Pro Vercelli proponeva ricorso in appello al Consiglio di Stato, che respingeva l’istanza cautelare[7]. In particolare, esaminando le disposizioni del Codice della giustizia sportiva nonché lo Statuto della FIGC, il Consiglio di Stato riteneva corretta l’interpretazione fornita dal giudice di primo grado dell’articolo 3 del decreto legge n. 220/2003, secondo cui è possibile adire il giudice amministrativo per le controversie sportive solamente se esauriti i gradi di giudizio della giustizia interna sportiva.
Inoltre, il Consiglio di Stato riteneva la controversia esclusa dall’ambito di applicazione delle disposizioni di cui al Decreto Legge del 5 ottobre 2018 n. 115 nel frattempo emanato dal Governo – su cui si veda infra – il quale, nell’ampliare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, “intende manifestamente escludere che l’ampliamento della giurisdizione amministrativa operi in via retroattiva sui giudizi che alla data di sua entrata in vigore sono già definiti in giustizia sportiva”.
Successivamente, la società Pro Vercelli impugnava di fronte al Giudice Amministrativo anche la decisione resa pubblica in data 1° ottobre 2018 dal Tribunale Federale Nazionale della FIGC, che dichiarava inammissibile il ricorso presentato avverso le decisioni del Commissario Straordinario, chiedendone l’annullamento previa sospensione cautelare.
Il TAR del Lazio accoglieva l’istanza cautelare proposta dalla società Pro Vercelli, ritenendo che i provvedimenti gravati fossero stati adottati dal Commissario Straordinario in violazione del potere conferitogli con l’atto di nomina e in “distonia” rispetto all’esigenza federale di garantire il regolare svolgimento del Campionato[8].
Avverso tale ordinanza, la Lega Nazionale Professionisti di Serie B proponeva appello dinanzi al Consiglio di Stato. Il Presidente della IV Sezione riteneva di discostarsi dall’interpretazione fornita dal giudice di prime cure. Infatti, il Consiglio di Stato accoglieva il gravame così proposto e per l’effetto sospendeva gli effetti dell’ordinanza impugnata, sul presupposto che il Commissario straordinario della FIGC avesse agito nei limiti specificati nell’atto di nomina[9].
- La necessità di protezione: l’adozione del Decreto Legge n. 115 del 5 ottobre 2018
Il Governo, nell’intento di ovviare alla situazione di incertezza creatasi in seguito al blocco del ripescaggio e della riduzione degli ammessi al Campionato di Serie B per la stagione calcistica del 2018/2019, emanava il decreto legge del 5 ottobre 2018 n. 115, recante “Disposizioni urgenti in materia di giustizia amministrativa, di difesa erariale e per il regolare svolgimento delle competizioni sportive”.
Lo scopo perseguito era quello di dare maggiore omogeneità e armonia alla tutela delle posizioni giuridico-soggettive lese nell’adozione di un atto o provvedimento inerente all’ordinamento sportivo. Da un lato, infatti, si voleva garantire la posizione di autonomia che l’ordinamento nazionale si era impegnato a riconoscere a favore di quello sportivo e, conseguentemente, degli organi di giustizia sportiva. Dall’altra, tuttavia, si mirava a garantire l’effettiva tutela degli interessi soggettivi coinvolti, poiché rilevanti tanto per l’ordinamento sportivo tanto per quello interno nazionale.
Di conseguenza, per permettere un più facile raccordo tra le tutele, il legislatore apportava modifiche tanto al Codice del processo amministrativo, ossia il d.lgs. n. 104/2010, che al D.L. n. 220/2003[10].
In primo luogo, aggiungendo al comma 1 dell’articolo 133 del Codice del processo amministrativo la lettera z-septies, il Governo menzionava nelle materie riservate alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo “le controversie relative ai provvedimenti di ammissione ed esclusione dalle competizioni professionistiche delle società o associazioni sportive professionistiche, o comunque incidenti sulla partecipazione a competizioni professionistiche”. In tali casi, in cui il Giudice è chiamato a conoscere della lesione di diritti soggettivi, la competenza funzionale spetta al TAR del Lazio, sede di Roma.
Inoltre, il Governo aggiungeva all’articolo 62 del Codice del processo amministrativo il comma 3-bis, secondo cui nelle impugnative aventi ad oggetto le controversie descritte a mente dell’articolo 133, comma 1, lettera z-septies è ammissibile l’impugnazione dinanzi al Consiglio di Stato dei decreti presidenziali di accoglimento delle misure cautelari urgenti[11]. Nel caso descritto, è compito del Presidente pronunciarsi con decreto e, omessa ogni formalità, unicamente nel caso in cui la domanda sia ritenuta ammissibile e fondata.
Modifiche del pari tenore sono state apportate anche al D.L. n. 220/2003.
All’articolo 3, si ribadisce la riserva a favore della giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo - nello specifico del TAR del Lazio, sede di Roma – avendo riguardo alle controversie circa i provvedimenti di ammissione ed esclusione dalle competizioni professionistiche delle Società o associazioni sportive, o comunque incidenti sulla partecipazione a competizioni professionistiche[12].
Secondo il decreto legge, le predette disposizioni trovano applicazione con rifermento ai procedimenti pendenti al momento dell’emanazione dello stesso. Inoltre, viene prevista la facoltà di trasporre i procedimenti all’epoca pendenti dinanzi agli organi della Giustizia Sportiva: sicché, tali ricorsi potevano essere riproposti dinanzi al TAR Lazio, Roma, entro trenta giorni dall’entrata in vigore del decreto legge ai sensi dell’art. 11 del Codice del processo amministrativo. Entro lo stesso termine potevano essere impugnate in sede giurisdizionale le decisioni degli organi di giustizia sportiva pubblicate anteriormente all'entrata in vigore del presente decreto per le quali siano pendenti i termini di impugnazione.
Il decreto legge in esame non veniva, tuttavia, convertito in legge.
- La legge di bilancio per il 2019 e le modifiche all’assetto della giustizia e dell’ordinamento sportivo
A seguito della mancata conversione del decreto legge n. 115 del 5 ottobre 2018, il legislatore ha comunque ritenuto necessario trasporre le medesime disposizioni nell’ordinamento nazionale.
L’opportunità di ribadire i principi di armonia contenuti nel decreto legge rimasto non convertito è stata colta con l’emanazione della Legge di bilancio per l’anno finanziario 2019[13].
In essa vengono riprodotte le medesime disposizioni sulla giustizia sportiva del Decreto Legge n. 115 del 5 ottobre 2018, che modificano in egual misura sia il D.L. n. 220/2003 sia il Codice del processo amministrativo.
Inoltre, la legge di bilancio per il 2019 introduce modifiche sostanziali anche all’ordinamento sportivo.
In primo luogo, viene operato un vero e proprio restyling della società Coni Servizi S.p.A., la cui denominazione viene cambiata in Sport e Salute S.p.A.[14].
In secondo luogo il legislatore detta i principi per la corretta allocazione delle risorse economiche tra il CONI e la costituenda Sport e Salute S.p.A.. Alle società così individuate sarà destinato il 32% delle entrate effettivamente incassate dallo Stato, in misura comunque non inferiore a 410 milioni di euro al fine di garantire la gestione degli impianti sportivi, attività di club sportivi, palestre e altre attività sportive.
Scendendo nell’analisi specifica, il CONI sarà destinatario di una quota non inferiore a 40 milioni, da destinare al finanziamento delle spese relative al proprio funzionamento e attività istituzionali, nonché per la copertura degli oneri per la preparazione olimpica e supporto alla delegazione italiana.
Ancora, altri 368 milioni sono destinati alla società Sport e Salute S.p.A., di cui 280 milioni annui sono destinati al finanziamento delle federazioni sportive nazionali, discipline sportive associate, degli enti di promozione sportiva, dei gruppi sporvi militari e dei corpi civili dello Stato e delle associazioni benemerite.
Ciò che, tuttavia, risulta di maggiore impatto nella predetta riforma è la governance della nuova società.
Innanzitutto, viene individuato il Ministero dell’Economia e delle Finanze come titolare delle azioni della società Sport e Salute S.p.A..
Inoltre, viene previsto un consiglio di amministrazione, composto da tre membri, di cui un presidente. La nomina del presidente è demandata all’autorità di Governo competente in materia di sport previo parere delle Commissioni parlamentari competenti. Diversamente, i restanti due componenti sono nominati rispettivamente dal Ministro della Salute e dal Ministro dell’istruzione, sempre previo parere delle Commissioni parlamentari competenti.
Viene poi disciplinata l’incompatibilità del conferimento degli incarichi di vertici di Sport e Salute S.p.A. con quelli del CONI, nonché con gli organi di vertice elettivi delle federazioni sportive nazionali, delle discipline sportive associate, degli enti di promozione sportiva, dei gruppi sportivi militari e dei corpi civili dello Stato e delle associazioni benemerite e ciò nell’intento di tutelare l’indipendenza delle due società.
Il presidente del collegio sindacale soggiace alla designazione del Ministro dell’Economia e delle Finanze, mentre gli altri componenti sono designati dall’autorità di Governo competente in materia di sport.
Per ciò che concerne il finanziamento delle federazioni sportive nazionali, delle discipline sportive associate, degli enti di promozione sportiva, dei gruppi sportivi militari e dei corpi civili dello Stato e delle associazioni benemerite, è fatto l’obbligo della società Sport e Salute S.p.A. di istituire un sistema separato ai fini contabili ed organizzativi, per assicurare il riparto delle risorse anche sulla base degli indirizzi generali in materia sportiva adottati dal CONI in armonia con i princìpi dell'ordinamento sportivo internazionale. A tal fine, al consiglio di amministrazione si aggiunge un componente esterno, in qualità di consigliere aggiunto, designato dal CONI.
* * *
Al termine della breve disamina circa le novità emerse a seguito degli eventi dell’estate del 2018 e della legge di bilancio per il 2019, appare evidente che l’ordinamento, prima ancora che la giustizia sportiva, abbia assunto un nuovo assetto.
Occorre, tuttavia, attendere i prossimi mesi per comprendere l’efficacia in concreto delle predette riforme e come esse si inseriranno nell’ambito dell’autonomia che caratterizza da sempre l’ordinamento e la giustizia sportiva.
(5 febbraio 2019)
[1] Cfr. Provvedimento del Collegio di Garanzia del CONI prot. n. 676/18 dell’11 settembre 2018 nonché le annesse motivazioni pubblicate con la successiva decisione del 25 settembre 2018.
[2] In particolare, i vizi lamentati circa i provvedimenti commissariali possono così sintetizzarsi: eccesso di potere da parte del Commissario Straordinario nell’emanazione delle delibere per contrasto con le disposizioni di cui agli articolo 6 dello Statuto FIGC e 11 delle NOIF nonché la conseguente nullità delle delibere impugnate; carenza di poteri del Commissario Straordinario in ordine alla modifica dell’ordinamento dei campionati per violazione dello Statuto FIGC; eccesso di potere, sviamento di potere, disparità di trattamento e ingiustizia manifesta dei provvedimenti impugnati; violazione delle disposizioni di cui agli articoli 49 e 50 delle NOIF nonché violazione e falsa applicazione dei principi di affidamento e legittima aspettativa; violazione dell’articolo 3 dello statuto FIGC, recante la disciplina dell’eccesso di potere per difetto di istruttoria; violazione dell’articolo 6 della CEDU e dell’articolo 97 della Costituzione.
[3] V. Decisione del Tribunale Federale Nazionale – Sezione Disciplinare, Comunicato Ufficiale n. 22/TNF – Sezione Disciplinare.
[4] Cfr.TAR Lazio, sede di Roma, sez. I-Ter, decreto del 15 settembre 2018 n. 5412.
[5] Cfr. TAR Lazio, sede di Roma, sez. I-Ter, decreto del 19 settembre 2018 n. 5549.
[6] Cfr. TAR Lazio, sede di Roma, sez. I-Ter, ordinanza del 27 settembre 2018 n.5690.
[7] Cfr. Consiglio di Stato, sez. V, decreto del 29 settembre 2018 n. 4808 e ordinanza del 12 ottobre 2018 n. 5030.
[8] Cfr. TAR Lazio, sede di Roma, Sez. I-Ter, ordinanza del 24 ottobre 2018 n. 6360.
[9] Cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, decreto cautelare del 27 ottobre 2018 n. 5268.
[10] Cfr. D.L. 220/2003, convertito in legge n. 280/2003 e recante “Disposizioni urgenti in materia di giustizia sportiva”.
[11] Così la norma statuisce: “contro i decreti di accoglimento che dispongono misure cautelari ai sensi dell'articolo 56, finché efficaci ai sensi del comma 4 del medesimo articolo, nonché contro quelli di cui all'articolo 61, finché efficaci ai sensi del comma 5 del medesimo articolo, è ammesso l'appello al Consiglio di Stato nei soli casi in cui l'esecuzione del decreto sia idonea a produrre pregiudizi gravissimi ovvero danni irreversibili prima della trattazione collegiale della domanda cautelare”.
[12] Anche in questa sede, la riserva assoluta operante nei confronti della giustizia amministrativa statale nel caso in cui vi sia la violazione di diritti soggettivi, prevedendo la possibilità che “che lo statuto e i regolamenti del CONI e conseguentemente delle Federazioni sportive di cui gli articoli 15 e 16 del decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, prevedano organi di giustizia dell'ordinamento sportivo che, ai sensi dell'articolo 2 comma 2, decidono tali questioni anche nel merito ed in unico grado e le cui statuizioni, impugnabili ai sensi del precedente periodo, siano rese in via definitiva entro il termine perentorio di 30 giorni dalla pubblicazione dell'atto impugnato. Con lo spirare di tale termine il ricorso all'organo di giustizia sportiva si ha per respinto, l'eventuale decisione sopravvenuta di detto organo è priva di effetto e i soggetti interessati possono proporre, nei successivi 30 giorni, ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio”.
[13] Cfr. Legge del 30 dicembre 2018 n. 145, pubblicata in Gazzetta Ufficiale del 31 dicembre 2018 n. 302, recante “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021”.
[14] L’allora denominata società CONI Servizi S.p.A. – ora Sport e Salute S.p.A. – trova la sua disciplina normativa nel decreto legge dell’8 luglio 2002 n. 138, il cui articolo 8 – rubricato “Riassetto del Coni” – stabilisce che tale società affiancherà il CONI nell’espletamento dei propri compiti istituzionali. All’uopo è necessaria la sottoscrizione di un contratto identificato al comma 8 del medesimo articolo, secondo cui “I rapporti, anche finanziari, tra il CONI e la CONI Servizi spa sono disciplinati da un contratto di servizio annuale. Il contratto di servizio è efficace dopo l'approvazione dell'autorità di Governo competente in materia di sport”.