Brevi osservazioni sull’anagrafe delle prestazioni (di Luca Busico)
Il presente contributo si sofferma brevemente sulla situazione in cui si trovano a operare i dipendenti delle amministrazioni pubbliche addetti agli adempimenti relativi alla cd. “Anagrafe delle prestazioni”
La legge 30 dicembre 1991, n. 412 ha previsto l’istituzione e la regolamentazione dell’Anagrafe delle prestazioni quale strumento di monitoraggio dell’attività dei dipendenti pubblici e di controllo della spesa pubblica. Dal 28 marzo 2011 l’Anagrafe delle prestazioni è stata inclusa nell’ambito del sistema “PerlaPA”, ossia un nuovo sistema integrato di comunicazioni telematiche obbligatorie, che accoglie in un’unica piattaforma la gestione degli adempimenti comunicativi cui sono tenute le amministrazioni pubbliche1.
L’art.53 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, ai commi 11-14 prevede una serie di obblighi di comunicazione a carico delle amministrazioni.
Il co. 11 dispone che i soggetti pubblici e privati, che hanno conferito incarichi a dipendenti pubblici, devono comunicare all’amministrazione di appartenenza entro quindici giorni dall’erogazione del compenso l’ammontare dello stesso.
Il co. 12 impone alle amministrazioni pubbliche, che conferiscono o autorizzano incarichi, anche a titolo gratuito2, ai propri dipendenti, la comunicazione in via telematica, nel termine di quindici giorni, al Dipartimento della Funzione pubblica di tali incarichi, con l’indicazione dell’oggetto e del compenso lordo, ove previsto.
Il co. 13 dispone che le amministrazioni di appartenenza sono tenute a comunicare al Dipartimento della funzione pubblica, tempestivamente e in via telematica, per ciascuno dei propri dipendenti e distintamente per ogni incarico conferito o autorizzato, i compensi, relativi all'anno precedente, da esse erogati o della cui erogazione abbiano avuto comunicazione dai soggetti di cui al co. 11. L’art.53, che è rubricato “Incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi”, fino al comma 13 disciplina gli incarichi autorizzati o conferiti ai dipendenti pubblici, ma improvvisamente al co. 14 detta delle disposizioni relative a meccanismi di pubblicità dei consulenti e dei collaboratori delle amministrazioni, che non brillano per chiarezza e uniformità: nel primo periodo si parla di dati, di cui agli articoli 15 e 18 del d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33, relativi agli “incarichi conferiti e autorizzati a qualsiasi titolo”, che devono essere comunicati al Dipartimento della Funzione pubblica; nel secondo periodo di “elenchi dei propri consulenti”, che devono essere inseriti nelle banche dati delle amministrazioni accessibili al pubblico per via telematica; nel terzo periodo di informazioni relative a “consulenze e incarichi” trasmesse dalle amministrazioni al Dipartimento della Funzione pubblica. Gli articoli 15 e 18 del d.lgs. n. 33/13, richiamati nel primo periodo, riguardano rispettivamente gli obblighi di pubblicazione concernente i titolari di incarichi di collaborazione e consulenza e gli obblighi di pubblicazione degli incarichi conferiti e autorizzati dalle amministrazioni ai propri dipendenti.
Il secondo periodo dell’art.53, co. 14 parla di inserimento nelle banche dati accessibili al pubblico dell’elenco dei consulenti, sembrando, quindi, limitare la pubblicità ai soli incarichi di consulenza, definita dalla Corte dei Conti come “richiesta di parere ad un soggetto esterno”3.
Il terzo periodo dell’art.53, co. 14 si riferisce a informazioni relative a consulenze e incarichi, ampliando rispetto al periodo precedente l’ambito di applicazione a tutti gli incarichi di lavoro autonomo conferiti dalle pubbliche amministrazioni.
La confusionaria e poco lineare formulazione delle norme riportate non è certo di aiuto per i soggetti chiamati ad applicarle, a carico dei quali è previsto un apparato sanzionatorio nel caso di omissione dei citati adempimenti (art.53, co. 14 del d.lgs. n. 165/01; art.15, co. 2 del d.lgs. n. 33/13)4.
Essendo in cantiere l’ennesima riforma del lavoro pubblico5 con conseguente riscrittura di varie disposizioni del d.lgs. n. 165/01, sarebbe opportuna, ad avviso di chi scrive, la completa riformulazione dell’art.53, in particolare i commi relativi agli obblighi di comunicazione, oppure riunire in un’unica disposizione gli obblighi di comunicazione e pubblicazione dei dati relativi agli incarichi conferiti a soggetti esterni dalle amministrazioni pubbliche.
In tale occasione dovrebbe essere svolta una seria e ponderata riflessione sull’efficacia “anticorruttiva” della pubblicazione e comunicazione di migliaia di dati da parte delle amministrazioni pubbliche. Non si vuole mettere in dubbio tutta la legislazione in materia di trasparenza, volta a rendere visibili i poteri pubblici e la loro azione, ma, come ha sottolineato il Consiglio di Stato in sede consultiva6, è fondamentale “la necessità di coniugare trasparenza e semplicità”: se la trasparenza è collegata a un miriade di oneri regolatori, amministrativi ed economici, finisce per creare una sorta di “burocrazia della trasparenza”, che si sovrappone a quella già esistente. L’aumento negli ultimi anni di tali obblighi ha determinato soltanto un aggravamento dell’attività burocratica, documentale e formalista, che determina l’aumento (e no la riduzione) del malfunzionamento degli apparati amministrativi7. Come è stato ricordato, la più rodata esperienza statunitense in tema di trasparenza amministrativa ha dimostrato come i gravosi oneri di pubblicità in capo alle amministrazioni pubbliche spesso vadano a vantaggio non tanto della collettività, bensì di piccoli gruppi in grado di sfruttare le informazioni raccolte per conseguire benefici commerciali e rendite private8.
(9 aprile 2019)
1 Cfr. Dipartimento Funzione pubblica, circolare 25 marzo 2011 n. 5, in www.funzionepubblica.gov.it.
2 Il Piano nazionale anticorruzione del 2013, all’Allegato 1, par. B.7, in www.anticorruzione.it, stabilisce che il dipendente pubblico è tenuto a comunicare alla propria amministrazione anche l’attribuzione di incarichi gratuiti, per i quali è chiamato in relazione alla professionalità che lo caratterizza all’interno dell’amministrazione.
3 Cfr.: C. Conti, sez. riun. contr., 15 febbraio 2005 n. 6, in www.corteconti.it; C. Conti, sez. contr. Lombardia, 6 giugno 2018 n. 18, ivi.
4 Cfr.: C. Conti, sez. giur. Lazio, 15 maggio 2014 n. 424, in www.corteconti.it; C. Conti, sez. giur. Puglia, 12 aprile 2016 n. 132, ivi.
5 Cfr. il disegno di legge delega recante deleghe al Governo per il miglioramento della pubblica amministrazione, approvato nel Consiglio dei Ministri del 14 febbraio 2019.
6 Cfr. Cons. St., sez. norm., 24 febbraio 2016 n. 343/16, in Foro amm., 2016,344.
7 Cfr.: CAMMELLI, Amministrazione e mondo nuovo: medici, cure e riforme, in Dir. amm., 2016,9; DELSIGNORE-RAMAJOLI, La prevenzione della corruzione e l’illusione di un’amministrazione senza macchia, in Riv. trim. dir. pubbl., 2019,61.
8 Cfr. NAPOLITANO, Le riforme amministrative in Europa all’inizio del ventunesimo secolo, ivi., 2015,638.