Acquisti di energia da parte delle P.A.: tra centralizzazione e esigenze di riduzione della spesa (di Giannalberto Mazzei)

Pubblica Amministrazione

Acquisti di energia da parte delle P.A.: tra centralizzazione e esigenze di riduzione della spesa

di Giannalberto Mazzei

In materia di contratti pubblici, la necessità di utilizzare metodologie semplificate ed il bisogno di una maggior riduzione della spesa pubblica hanno condotto inevitabilmente all’affermarsi del nuovo sistema di approvvigionamento pubblico “a rete” di beni e servizi, nel quale le stazioni appaltanti sono chiamate, ancor più che in passato, a collaborare su più livelli.

Al previgente sistema atomistico, caratterizzato dalla possibilità per ogni stazione appaltante di configurare il proprio ruolo in modo autonomo, è andato a sostituirsi il nuovo metodo di acquisizione orientato alla centralizzazione delle committenze. Il passaggio per le stazioni appaltanti dalla mera facoltà al più stringente obbligo di rivolgersi alle centrali di committenza è dovuta infatti ad un’escalation normativa che, dalla fine degli anni novanta con l’introduzione del “Programma per la razionalizzazione degli acquisti della P.A.”, ha condotto gli operatori a fronteggiarsi in via sempre minore con il singolo ente a fronte di nuove occasioni di dialogo con strutture centralizzate ed aggregatrici. La disciplina delle modalità di acquisto in tal modo configurata si rivela così nel tempo la principale risposta alle crescenti esigenze di semplificazione e riduzione degli esborsi pubblici.

Le centrali di committenza, definibili come moduli organizzativi gestionali centralizzati che si avvalgono delle regole dell’evidenza pubblica, cui si rivolgono le altre amministrazioni per stipulare contratti di acquisto, sono sia amministrazioni sia enti aggiudicatori che forniscono attività di centralizzazione. Tali attività sono svolte su base permanente e consistono nell’acquisizione di forniture e/o servizi ovvero nella conclusione di accordi quadro per i lavori, servizi o forniture destinati ad amministrazioni aggiudicatrici. In questa seconda ipotesi la Centrale di committenza si limita ad aggiudicare un appalto (o concludere un accordo quadro) senza acquistare direttamente il bene od il servizio e la sua attività si può estendere anche all’ambito dei lavori pubblici.

In aggiunta a tali attività proprie della Centrale di committenza, con il nuovo codice degli appalti (d.lgs. n. 50/2016) sono introdotte espressamente ed in via innovativa le attività ausiliarie (attività di committenza ausiliarie, art. 3, comma 1, lett. m), di supporto alle attività di committenza, quali: la consulenza sullo svolgimento e sulla progettazione, nonchè la preparazione/gestione delle procedure di appalto per conto della stazione appaltante. Tali attività ausiliarie sono solamente eventuali: possono essere svolte solamente da Centrali di Committenza qualificate e non su base permanente.

L’ambito entro cui ciascuna amministrazione può svolgere funzioni di stazione appaltante viene nel nuovo codice appalti circoscritto sul piano soggettivo: è infatti imposto l’onere per le Centrali di Committenza di conseguire una specifica qualificazione, così come è imposto un limite agli importi per gli approvvigionamenti che possono essere conclusi da amministrazioni non qualificate. Così, l’utilizzo del modello centralizzato di approvvigionamento trova anche nel nuovo codice appalti compiuta espressione.

Gli acquisti di energia da parte della P.A. ed enti locali si inseriscono in questa articolata stratificazione di norme nazionali sugli Acquisti Pubblici ed in tale sistema di centralizzazione degli approvvigionamenti, pur con le dovute eccezioni.

Con riferimento agli acquisti di energia elettrica, gas naturale, combustibili per riscaldamento, è disposto l'obbligo, per le tutte le P.A. e le società a totale partecipazione pubblica inserite nel conto consolidato Istat, di procedere ai propri approvvigionamenti esclusivamente per il tramite degli strumenti predisposti a tal fine da Consip (convenzioni o accordi quadro) o dalle centrali di committenza regionali di riferimento, ovvero di esperire proprie autonome procedure, nel rispetto della normativa vigente, per il tramite dei sistemi telematici di negoziazione messi a disposizione dai soggetti sopra indicati. Fermi quindi gli obblighi di acquisizione centralizzata previsti in generale per i beni ed i servizi dalla normativa vigente, il sistema speciale di approvvigionamento specifico per tali categorie di beni rende obbligatorio il ricorso alle alternative sopra menzionate (art. 1, comma 7, del d.l. n. 95/2012, convertito con modificazioni in legge n. 135/2012, come da ultimo modificato dall'art. 1, comma 494, legge n. 208/2015 (i.e. legge di Stabilità 2016)).

E’ da evidenziarsi, d’altro canto, che fino al 31 dicembre 2016 per tali soggetti era possibile in via alternativa procedere anche al di fuori di queste modalità (c.d. outside option) alla presenza di due condizioni cumulative: gli affidamenti dovevano derivare da approvvigionamenti effettuati in base a procedure ad evidenza pubblica e prevedere corrispettivi inferiori almeno al 3% (per le categorie di energia elettrica e gas) rispetto ai migliori corrispettivi indicati nelle convenzioni messe a disposizione. Tale modalità permetteva così alle stazioni appaltanti ed alle società a partecipazione pubblica di potersi approvvigionare autonomamente in deroga a quanto sopra.

Il legislatore, per le motivazioni espresse nella relazione illustrativa di accompagnamento alla legge di Stabilità 2016 (Tit. VI Misure di razionalizzazione della spesa pubblica, art. 28) e quindi al fine di concorrere al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica attraverso una razionalizzazione delle spese delle pubbliche amministrazioni, ha invece preferito sospenderne in via sperimentale l’applicazione fino al 31 dicembre 2019.

Tale sospensione rientra nel più generale intento di riduzione della spesa e semplificazione delle procedure poc’anzi evidenziato, per il tramite di sempre più stringenti limitazioni agli approvvigionamenti autonomi a fronte di un sempre maggiore sviluppo del sistema di acquisti a rete centralizzato. Secondo il legislatore “l'evidenza deriva” infatti “dalla circostanza che fattivamente le P.A., per acquisti autonomi, ottengono generalmente prezzi più alti di quelli spuntati da Consip nelle procedure di acquisto centralizzate, come confermato dagli esiti stessi dell'Indagine MefIstat. Infine, si ritiene che il processo di centralizzazione determini un risparmio di processo a livello di sistema, dal momento che ogni processo di gara ha dei costi effettivi in termini di risorse impiegate nella stesura delle documentazioni, nelle commissioni, costi di pubblicazione, costi derivanti dall'attività di contenzioso, ecc.”.

In realtà, le implicazioni di tale sistema a livello di concorrenza e di risparmio di spesa saranno visibili non nel breve periodo quanto invece nel corso della sperimentazione. Gli effetti reali, sperando che ve ne siano di positivi, andranno quindi valutati non solo per le P.A. ma anche e soprattutto per i soggetti privati obbligati ormai a confrontarsi con realtà pubbliche agglomerate, i quali vengono toccati ancor più profondamente da questo ulteriore giro di vite normativo verso la centralizzazione degli approvvigionamenti. D’altro canto, per coniugare le esigenze di flessibilità con i nuovi vincoli procedurali, è necessario che le stesse P.A. si attivino per conseguire, in forma aggregata, le qualificazioni per poter procedere ad acquisti personalizzati in linea con la normativa e con le meritevoli finalità di riduzione della spesa pubblica.

In tal senso l’esternalizzazione non deve essere intesa come l’obiettivo finale, ma piuttosto come lo strumento che, a seguito di comparazioni fra soluzioni alternative, dovrebbe portare a determinati vantaggi: l’utilizzo di una struttura esterna che si occupi della gestione dei vari processi di approvvigionamento svincolerebbe infatti le amministrazioni dalla necessità di indire, con tutti gli oneri burocratici che ne comporta, le gare per proprio conto. Inoltre il meccanismo di accentramento delle gare in poche strutture consentirebbero di concentrare in queste ultime risorse maggiormente specializzate, con risultati attesi in termini di maggiore efficienza dei procedimenti.

In altre parole, le procedure si rivelerebbero più snelle, le modalità e gli strumenti di acquisto più standardizzati, l’impiego efficiente delle risorse di più facile verifica. Le strutture, qualificate sulla base del nuovo codice degli appalti secondo standard ancora da definire, sarebbero così in grado di accumulare esperienza nella gestione dei rapporti sia con le singole amministrazioni sia con i fornitori di beni e servizi, accrescendo in termini generali la propria affidabilità e competenza.

A tali vantaggi corrispondono, d’altro canto, alcuni profili di criticità. Al beneficio per le P.A. di ottenere significativi risparmi di spesa sui costi unitari dei prodotti corrisponde, ad esempio, il rischio di precludere l’accesso al mercato alle imprese di piccole dimensioni. Quest’ultime, impossibilitate dalle minori capacità produttive e distributive, risulterebbero svantaggiate dalle economie di scala atte a favorire le imprese più grandi.

Inoltre: i chiari vantaggi per le singole P.A. in termini di diminuzione dei costi interni di gestione e pubblicizzazione e della riduzione dei tempi di approvvigionamento potrebbero accompagnarsi ad un abbassamento generale della qualità del servizio fornito, in regime di “oligopolio”, dalle centrali di committenza alle stesse amministrazioni. Il garantire la disponibilità di convenzioni sempre aggiornate, al fine di non lasciare nell’incertezza gli enti fruitori delle stesse, potrebbe comportare da parte delle Centrali una minore attenzione allo sviluppo di capitolati di alta qualità e alla ricerca di migliori condizioni di acquisto.

Si auspica dunque che, nell’ottica di questo rinnovamento, le strutture coinvolte siano chiamate non solo a presidiare la corretta definizione delle procedure ma anche ad ascoltarsi vicendevolmente nelle fasi di programmazione dei fabbisogni e di riscontro sulla corretta esecuzione dei contratti, al fine di acquistare beni e servizi sempre più rispondenti alle effettive esigenze del variegato mondo delle pubbliche amministrazioni.

30 gennaio 2017

Email