La valutazione delle performance per il miglioramento della regolazione (di Nicolò Di Gaetano)
“Se non si può misurare qualcosa, non si può migliorare” (Lord Kelvin)
Come recita l’economia classica, in realtà ampiamente contraddetta dai teorici dell‘economia comportamentale con cui è stato di recente vinto un Nobel (Richard Thaler), in un mercato libero perfettamente concorrenziale e senza asimmetrie informative, il consumatore è in grado di poter scegliere il proprio fornitore attraverso la comparazione dei prezzi e della qualità dei beni (o dei servizi) che si accinge a comprare per soddisfare le proprie necessità. In questo mondo perfetto è la concorrenza che induce gli attori del mercato ad un continuo miglioramento delle proprie performance, soprattutto per generare quel profitto che è alla base della propria ragion di essere accanto all’accettabilità sociale e sempre più spesso ambientale che inizia a contraddistinguere alcune realtà più avanzate.
Come corollario del precedente assioma, al restringimento della concorrenza diminuiscono in maniera più che proporzionale gli stimoli per rendere efficiente processi e gestione aziendale. Nel caso estremo dei monopoli naturali, quali ad esempio i servizi a rete come la trasmissione elettrica ad alta tensione, occorre infine un soggetto terzo che disciplini in maniera puntuale la qualità del servizio che viene erogato alla comunità, sia da un punto di vista tecnico (continuità e parametri tecnici) che delle condizioni economiche. In questo caso, le performance dei monopolisti sono spesso stimolate da regolazioni incentivanti che premiano progressivi miglioramenti delle prestazioni, ad esempio incoraggiando recuperi di efficienza a fronte di abbassamenti programmati dei tassi di remunerazione del capitale investito.
Ogni valutazione di performance è infatti correlata ad una misura del risultato che il processo in esame è in grado di erogare. Nel caso di amministrazioni pubbliche risulta molto complesso, se non impossibile, valutare la performance di entità la cui missione è fornire servizi spesso intangibili ad un largo spettro di cittadini ed imprese.
Esiste tuttavia un approccioche consente di supportare processi di miglioramento delle performance attraverso un confrontocondotto tra soggetti operanti nello stesso perimetro di attività, come nel caso dei regolatori economici.
Secondo una metodologia messa a punto in ambito OCSE[1], il processo si basa sulla identificazione di alcune condizioni o meglio principi alla base della regolazione (Chiarezza di Ruolo, Indipendenza, Struttura Interna, Coinvolgimento degli Stakeholders, Accountability e Trasparenza, Risorse Economiche, Valutazione delle Performance). Questi principi costituiscono le dimensioni attraverso cui identificare aree di forza e punti di debolezza della regolazione allo scopo di suggerire potenziali interventi di miglioramento per allineare la regolazione alle migliori pratiche.
Il Network of Economic regualtors (NER)[2], istituito per includere all’interno di OCSE soggetti rilevanti non ancora coinvolti sul dibattito interno su come migliorare la qualità dei servizi resi ai cittadini (“Better Policies for Better Lives” recita il claim dell’organizzazione basata a Parigi), ha messo poi a punto una metodologia strutturata, denominata Performance Assessment for Economic Regulators (PAFER). Secondo questo approccio, il processo di regolazione viene scomposto in uno schema a blocchi dove si distinguono più fasi (input, processi interni, output, impatti esterni). Queste fasi sono incrociate con i principi per individuare una serie di fattori abilitanti che possano essere misurati per la valutazione della performance, mediante opportuni indicatori quantitativi.
Ad esempio, secondo questo metodo, nella fase di individuazione degli “Obiettivi” deve essere valutata la coerenza del contesto normativo nell’assegnare ruoli e responsabilità ben definite, mentre gli input sono le “Risorse Economiche”, ad esempio le fonti di finanziamento e la gestione ed adeguatezza del budget a disposizione del regolatore.
Come già avvenuto per alcuni regolatori che ne hanno richiesto l’applicazione[3], il processo di assessment viene condotto attraverso un confronto tra colleghi di altri regolatori (Peer Review), non necessariamente dello stesso settore di regolazione.
Il risultato finale consiste in un insieme di raccomandazioni e suggerimenti per migliorare il processo di regolazione nel suo complesso che viene presentato e discusso con il regolatore e successivamente reso pubblico.
E’ da notare che i regolatori che si sottopongono a queste valutazioni intendono, oltre che ricevere indicazioni per il miglioramento della regolazione, anche rafforzare all’interno del proprio ambito nazionale il loro posizionamento istituzionale e fornire visibilità ai propri processi.
Questo bisogno di rafforzamento del quadro regolatorio e del profilo istituzionale si è rivelato ancora più necessario ed urgente tra i regolatori del settore energetico del Mediterraneo. Accomunati dalla volontà di creare una comunità energetica che favorisca lo sviluppo degli investimenti, promuova l’apertura dei mercati e la protezione dei consumatori, i regolatori di 21 paesi hanno dato vita nel 2007 all’associazione Mediterranean Energy Regulators (MEDREG)[4] allo scopo di promuovere un sviluppo coordinato ed armonizzato della regolazione.
Occorre ricordare che si tratta di un contesto molto variegato sia da un punto di visto economico, che di maturità del settore energetico, che istituzionale. Tra riva settentrionale e meridionale del Mediterraneo si riportano ad esempio rilevanti differenze nei tassi di crescita della domanda di energia, nelle diverse pressioni demografiche, oppure per quanto riguarda i contesti normativi (con alcuni regolatori che invece che autorità amministrative indipendenti - dal Governo - sono, in realtà, Dipartimenti dei Ministeri competenti), nonchè nei gradi di apertura dei mercati (solo alcuni dei quali completamente liberalizzati).
Considerando queste diversità, analogamente all’esperienza OCSE, questi regolatori hanno tuttavia condiviso dei principi in termini di “modelli a tendere” (Indipendenza, Competenze, Organizzazione, Accountability e Trasparenza, Enforcement) verso i quali si sono impegnati a convergere, seppur ognuno con tempi e modalità compatibili con i propri contesti politici ed istituzionali.
MEDREG ha pertanto sviluppato una metodologia di valutazione che si basa su un’articolata checklist che definisce in dettaglio il contesto (come indipendenza e ruolo istituzionale) ed i contenuti della regolazione (monitoraggio dei mercati, definizione delle tariffe di rete, etc..) strutturata secondo i principi di riferimento. La checklist viene compilata da un team di esperti appartenenti ad altri regolatori (anche qui con l’approccio del confronto tra pari) a valle di una descrizione del settore e del contesto regolatorio redatta dal regolatore interessato e delle risposte fornite ad un questionario cui possono fare seguito eventuali incontri con operatori, soggetti istituzionali o consumatori.
Come nel caso del regolatore egiziano EgyptERA, il risultato finale è un report contenente raccomandazioni e linee guida, cui fa seguito una sorta di roadmap condivisa con tempi e modalità che il regolatore si impegna a rispettare.
La prossima applicazione di questa metodologia di valutazione sarà invece rivolta alle procedure di licensing per alcuni segmenti della filiera, secondo quanto richiesto da un altro regolatore ; in questa occasionesaranno messi a punto anche una serie di indicatori quantitativi di performance.
Occorre evidenziare che, considerata la peculiare diffusa disomogenità tra gli ambiti istituzionali, la metodologia di MEDREG non intende effettuare alcuna comparazione tra regolatori, ma piuttosto valutare la situazione attuale e formulare raccomandazioni, monitorando altresì nel tempo le evoluzioni del processo o del contesto regolatorio di riferimento, sulla base dei target definiti dallo stesso regolatore.
E’ importante infine notare, che l’esigenza di migliorare l’erogazione dei servizi ai cittadini rappresenta un rilevante aspetto delle moderne policies che si stanno affermando in un numero sempre maggiore di paesi. In contrasto coll’immagine – che talora si tende a diffondere – di autorità di regolazione chiuse nelle loro torri eburnee, si assiste in realtà ad un crescente impegno per salvaguardare la propria indipendenza, spesso ”circondata” da poteri economici forti o dalla politica; e ciò, non per autoreferenzialità o per una mera questione di esercizio di potere, ma per poter svolgere appieno la missione di regolazione indipendente nell’interesse collettivo in settori cruciali dell’economia. L’approccio descritto in questo contributo può servire proprio a questo.
(30 novembre 2017)
*Ph.D in Ingegneria Elettrotecnica presso l’Università di Pisa.
[1] The Governance of Regulators. OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy. OECD 2014.
[2] Nato anche su stimolo dell’Autorità per l’energia elettrica, il gas ed il sistema idrico, il Network of Economic Regulators (NER) è stato istituito nel 2014 come organo sussidiario del “Regulatory Policy Committee. Vi partecipano oltre 50 regolatori operanti nei settori della comunicazione, energia, acqua e trasporti.
[3] OECD (2017) Driving Performance of Mexico’s Energy Regulators. The Governance of Regulators, OECD Publishing, Paris.
OECD (2016) Driving Performance of Mexico’s Energy Regulators. The Governance of Regulators, OECD Publishing, Paris.
OECD (2015) Driving Performance at Colombia’s Communications Regulator. The Governance of Regulators, OECD Publishing, Paris. Si veda anche http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/driving-performance-of-regulators.htm.
[4]MEDREG ha sede in Italia e riunisce I regolatori di Albania, Algeria, Bosnia-Herzegovina, Croazia, Cipro, Egitto, Francia, Grecia, Israele, Italia, Giordania, Libia, Malta, Montenegro, Marocco, Autorità Palestinese, Portogallo, Slovenia, Spagna, Tunisia e Turchia.