La regolazione del servizio idrico integrato. Un dialogo con Lorenzo Bardelli (di Simone Lucattini)

Lo scorso 22 marzo si è celebrata in Italia, a Milano, la Giornata mondiale dell’acqua, il World Water Day ideato dalle Nazioni Unite nel 1992, che, confermando la tradizione degli anni precedenti, ha dato luogo alla pubblicazione di molte informazioni e di svariati studi sul sistema idrico. Se l’attenzione mediatica sul settore idrico può certamente favorire una maggiore sensibilità sociale per le criticità che lo affliggono, nondimeno, il proliferare di dati e annunci può, per altro verso, risultare talora fuorviante, specie in un settore come quello dell’acqua al centro di interessi e valori spesso confliggenti. Il World Water Day è quindi l’occasione per una riflessione sul servizio idrico integrato, che è quella parte del più ampio comparto idrico che più si riflette sulla vita quotidiana dei cittadini. In quest’ottica pare utile ripercorrerne, sia pur in modo sintetico, l’evoluzione degli ultimi anni, caratterizzata dall’attribuzione all’Autorità per l’energia elettrica, il gas ed il sistema idrico delle competenze regolatorie in materia.

Ne parliamo con Lorenzo Bardelli, economista, responsabile della Direzione sistemi idrici dell’Autorità.

2011. Dal 2011 l’AEEGSI regola anche del settore idrico …

L’attuale quadro di riferimento del servizio idrico integrato deriva dagli eventi registratisi nel 2011: il Ministero dell’ambiente e quello degli affari regionali stavano maturando il comune convincimento di superare un modello regolatorio fondato sull’attività del Comitato per la vigilanza sull’uso delle risorse idriche, promuovendo l’istituzione di una Agenzia nazionale in materia di acqua, dotata di rinnovate funzioni, di un organico dedicato e di ulteriori prerogative; la riforma dei servizi pubblici locali, applicabile anche al settore idrico, imponeva infatti di superare l’assetto gestionale esistente, favorendo nuove forme di concorrenza e di partenariato. In risposta a questa iniziativa erano sorti movimenti referendari che avevano promosso consultazioni popolari che riguardavano, per quanto qui di interesse, l’abrogazione della riforma dei servizi pubblici, nonché la cancellazione del riferimento all’adeguatezza della remunerazione del capitale investito nell’ambito della tariffa del servizio idrico integrato; il 12 e 13 giugno di quell’anno si tennero quindi le consultazioni referendarie e l’esito fu l’ampio raggiungimento del quorum previsto e la conseguente abrogazione delle norme citate. Nel frattempo, al di là dei ristretti confini del settore idrico, altre rilevanti novità stavano emergendo, non ultima la crisi finanziaria del periodo estivo che indusse l’allora Governatore della BCE a scrivere, assieme al suo successore, una lettera di richiesta di informazioni al Governo italiano in cui, tra l’altro, si chiedeva espressamente notizia di quali fossero le modalità prescelte per dare attuazione agli esiti referendari senza compromettere la sostenibilità delle pubbliche finanze.

Non sono a conoscenza di quale fu la risposta del nostro Governo, ma, come tutti, ho assistito agli atti che seguirono nel successivo periodo autunnale. In particolare, in sede di conversione in legge del decreto “salva Italia”, il nuovo Governo che si era nel frattempo insediato, presieduto dal Sen. Monti, introdusse la norma che prevedeva in modo esplicito l’attribuzione all’Autorità per l’energia elettrica e il gas delle funzioni attinenti alla regolazione e al controllo dei servizi idrici, come più tardi precisate dal DPCM 20 luglio 2012.

Obiettivi. Con quali obiettivi si è sviluppata la regolazione idrica?

Il processo di regolazione dei servizi idrici avviato dall’Autorità ha visto il susseguirsi di diverse fasi, contraddistinte dalle finalità che in ognuna di esse ci si è proposto di perseguire: trasparenza (definendo una regolazione tariffaria transitoria - con il MTT[1] e MTC[2], per gli anni 2012 e 2013 - essenzialmente informata al criterio della puntuale identificazione delle voci di costo di cui tener conto nella determinazione delle tariffe); coerenza (portando a compimento il primo periodo regolatorio ed introducendo - con il MTI[3], per gli anni 2014 e 2015 - una regolazione asimmetrica ed innovativa basata su una matrice di schemi regolatori, esplicitando la relazione tra individuazione delle criticità esistenti sul territorio, identificazione degli obiettivi, selezione degli interventi necessari e riflessi in termini di entità dei corrispettivi); efficacia ed efficienza (attraverso un meccanismo di Rolling Cap che tenga bloccati i costi ammissibili fino alla definizione di idonee frontiere di efficienza operativa, ed ammetta la possibilità che, a fronte di obiettivi specifici aggiuntivi, possa emergere una richiesta di oneri ulteriori); progressiva convergenza fra le diverse aree del Paese caratterizzate da differenti livelli di servizio (a fronte di miglioramenti marginali minori dei contesti più avanzati, rispetto a quelli delle realtà più arretrate), in un quadro di forte e continua attenzione per la sostenibilità sociale delle tariffe pagate dagli utenti finali.

Da molti anni il settore attendeva il completamento del quadro di regole e l’Autorità vi ha provveduto, alla fine del 2015, adottando il Metodo tariffario per il secondo periodo regolatorio 2016-2019 (MTI-2)[4], la Convenzione tipo per la regolazione dei rapporti tra enti affidanti e soggetti gestori[5] e il primo provvedimento di regolazione della qualità contrattuale[6], in tal modo, garantendo – per la prima volta a livello nazionale – un collegamento trasparente e uniforme tra variazione dei corrispettivi, obblighi e responsabilità assunte a livello decentrato e qualità delle prestazioni erogate all’utenza.

Risultati. E quali risultati sono emersi?

Le misure adottate dall’Autorità hanno iniziato a dimostrare la propria efficacia, in particolare, nel sostegno agli investimenti nel settore: con riferimento a circa due terzi della popolazione nazionale, la spesa per investimenti in infrastrutture idriche (al netto dei contributi pubblici) è passata da 961 milioni di euro nel 2012 a 1,49 miliardi di euro nel 2015, con un incremento complessivo del 55%. Dai dati raccolti, e finora validati, nell’ambito delle istruttorie condotte dall’Autorità sulle predisposizioni tariffarie trasmesse ai sensi del MTI-2, si riscontra un tasso di realizzazione degli investimenti pianificati pari all’84% per il 2014 e al 76% per il 2015, nonché - con riferimento all’analisi delle componenti del Vincolo ai ricavi del gestore (VRG) - un aumento del peso percentuale della voce a copertura dei costi delle immobilizzazioni (Capex) e di quella prevista a sostegno degli obiettivi specifici individuati sul territorio e degli interventi che ne conseguono (FoNI): l’incidenza complessiva delle due menzionate componenti di costo passa dal 24% nel 2014 al 27% nel 2016, fino a giungere al 32% dei costi riconosciuti nella tariffa del 2019.

Dati confortanti emergono anche in relazione al progressivo contenimento dei costi operativi di gestione, il cui peso nell’ambito dei costi riconosciuti si va riducendo. Da non trascurare, poi, l’effetto in termini di assetto gestionale: dei circa 2.600 operatori censiti all’inizio dell’attività dell’Autorità, oggi ne risultano attivi circa 2.100, mostrando che un percorso di razionalizzazione è stato effettivamente avviato.

Reti intelligenti. Nel campo dei sistemi di distribuzione dell’energia elettrica, le reti intelligenti hanno rappresentato una rivoluzione sia dal punto di vista degli utenti (con l’installazione dei contatori elettronici), sia dal punto di vista del distributore (automazione delle stazioni di media e alta tensione), che cosa ci si può attendere, su questo fronte, nel settore idrico?

Non c’è dubbio che una regolazione nazionale coordinata fra i tre settori (elettricità, gas e servizi idrici) sia certamente un fattore positivo per promuovere ogni eventuale possibile sinergia a sostegno dell’innovazione tecnologica. Ad esempio, con la deliberazione 393/2013/R/gas, l’Autorità ha definito i criteri per la selezione di progetti pilota per la sperimentazione di smart metering multi-servizio, ovvero che includano nella telegestione non solo punti di misura relativi al servizio gas ma anche altri servizi di pubblica utilità, come quello idrico. Va rammentato che, anche tenendo conto dell’esperienza maturata nella regolazione del servizio di misura nei settori energetici e delle soluzioni individuate dall’Autorità in tali contesti, nel 2016 è stato adottato un primo provvedimento per la regolazione della misura d’utenza nel servizio idrico integrato[7], pur considerando le specificità rinvenibili in tale comparto, prospettando ulteriori iniziative per la sperimentazione di soluzioni volte a garantire il diritto alla disponibilità al dato di consumo alla singola utenza nel caso di utenza aggregata.

Governance multilivello. Il potere di regolazione nel settore idrico è distribuito tra regolatori locali (enti di governo d’ambito) e regolatore nazionale (AEEGSI). All’interno di questo sistema di governance multilivello, sembra emergere una qualche difficoltà dei regolatori locali (soprattutto quelli di piccole dimensioni) nello sviluppare i raffinati schemi tariffari predisposti dall’Autorità centrale. Quali i possibili rimedi? Una più diffusa e omogenea expertise, capace di dare vita ad un’ampia condivisione di strumenti e linguaggio?

La regolazione tariffaria introdotta dall’Autorità prevede che gli Enti di governo dell’ambito validino le informazioni fornite dai gestori e le integrino o le modifichino secondo criteri funzionali al riconoscimento dei costi efficienti di investimento e di esercizio, adottando, con proprio atto deliberativo, il pertinente schema regolatorio (composto da programma degli interventi, piano economico-finanziario, aggiornamento della convenzione di gestione, tra loro coerentemente redatti).

A fronte degli adempimenti sopra richiamati, l’Autorità, in un’ottica di semplificazione e minimizzazione degli oneri amministrativi, nonché di efficiente gestione dei successivi procedimenti di approvazione, ha messo a disposizione degli Enti di governo dell’ambito: i) uno schema tipo per la redazione del Programma degli Interventi (ivi comprese linee guida per l’elaborazione di una “mappa delle criticità”, con l’obiettivo di classificare le criticità infrastrutturali rinvenibili sul territorio ed associare a ciascuna di essa la quantificazione degli interventi previsti per il perseguimento degli obiettivi specifici individuati dal medesimo soggetto competente); ii) uno schema tipo della Relazione di accompagnamento alla predisposizione tariffaria (specificando, tra l’altro, le modalità di illustrazione dei dati economici e patrimoniali, del tipo di schema selezionato nell’ambito della matrice di schemi regolatori, delle singole componenti del VRG, del moltiplicatore tariffario); iii) uno strumento (Tool) di simulazione per il calcolo tariffario (pensato, in particolare, quale supporto alle proposte tariffarie relative a contesti non caratterizzati da rilevanti specificità o complessità legate, tra l’altro, ai processi di riorganizzazione in corso).

Separazione regolazione/gestione. A ben vedere, le difficoltà incontrate dagli enti di governo d’ambito nel definire tariffe razionali non sono dovute soltanto alla (possibile) mancanza di specializzazione o di cultura della regolazione pro-concorrenziale, bensì, assai spesso, ad un rapporto con gli enti locali non improntato alla logica della separazione tra regolazione e gestione, invocata, invece, dall’art. 18 dello schema di testo unico su servizi d’interesse economico generale (prima che intervenisse la Corte costituzionale) ...

Nella visione tradizionale, la regolazione indipendente si rivolge a uno o più imprenditori che forniscono beni o servizi ad una platea di utenti o di consumatori. In tal caso, la chiarezza degli obiettivi e degli interessi in gioco comporta provvedimenti regolatori che ne armonizzino l’equa composizione. Diverso è il contesto nel settore idrico.

Oltre alla complessità derivante da una ancora presente frammentazione gestionale – nonostante la spinta ai processi di aggregazione conferita dalle disposizioni introdotte nel 2014 dal d.l. n. 133 (c.d. Decreto Sblocca Italia), che ha portato, come si è già anticipato, a una riduzione del numero di operatori censiti dall’Autorità da circa 2.600 nel 2014 a poco più di 2.100 nel 2016 – rileva anche che, tra le specificità proprie del settore idrico italiano, vi è sicuramente quella riconducibile ad una ampia e diffusa presenza della Pubblica Amministrazione, in una molteplicità di ruoli: soggetto competente all’adozione delle scelte pubbliche, entità di gestione e consumatore. In ragione di ciò – senza dubbio, un ulteriore elemento di complessità – e, in particolare, della stretta interdipendenza tra le scelte pubbliche elaborate nelle programmazioni di Ambito e le risultanze gestionali, la regolazione introdotta dall’Autorità - come specificato in precedenza - ha esplicitato la selettività per obiettivi ed interventi, prevedendo la responsabilizzazione dei soggetti coinvolti (Enti locali con procedura partecipata dai gestori).

Meccanismi amministrativi. Sempre guardando al rapporto AEEGSI/Enti d’ambito, come valuta l’attribuzione all’Autorità del potere sostitutivo (art. 10, comma 14, lett. d) decreto legge n. 70/2011) da esercitarsi nel caso in cui tali enti non predispongano la tariffa da sottoporre all’approvazione dell’Autorità? E’ uno strumento efficace per superare eventuali inerzie e/o conflitti e, quindi, in funzione di certezza di regole e condizioni tariffarie applicabili?

Al fine, da un lato, di responsabilizzare i decisori locali nell’adozione delle determinazioni di propria competenza, e, dall’altro, di superare l’eventuale inerzia dei soggetti competenti, l’Autorità, in un’ottica di certezza dei corrispettivi applicati agli utenti finali, ha introdotto un meccanismo in base al quale, nei casi in cui gli Enti di governo dell’ambito - o gli altri soggetti competenti individuati con legge regionale - risultino inadempienti ai propri obblighi di predisposizione tariffaria, il gestore può presentare al soggetto competente istanza di aggiornamento tariffario, recante la predisposizione tariffaria, redatta conformemente ai criteri stabiliti dall’Autorità, dandone a quest’ultima contestuale comunicazione. Dopo aver ricevuto la richiamata comunicazione, l’Autorità diffida l’Ente di governo dell’ambito ad adempiere entro i successivi 30 giorni, decorsi i quali l’istanza del gestore, intendendosi accolta dall’Ente di governo dell’ambito o altro soggetto competente per effetto di quanto già previsto dall’art. 20 della legge 7 agosto 1990 n. 241, è trasmessa all’Autorità medesima ai fini della sua valutazione e approvazione, entro i successivi 90 giorni. Mi pare, in definitiva, uno strumento efficace.

Virtù della regolazione. In prospettiva, quali effetti benefici potrà portare – se come sembra verrà confermata – l’estensione delle competenze dell’AEEGSI al settore dei rifiuti?

L’estensione delle competenze dell’Autorità al settore dei rifiuti, alla luce di quelle già assegnate nei settori dell’energia e del sistema idrico, rappresenterebbe un passo fondamentale per la promozione dell'efficienza e della trasparenza nel comparto, contribuendo al necessario riordino dell’assetto del medesimo e alla definizione di criteri per delineare una disciplina relativa agli aspetti economici del servizio, anche sulla base del complesso sistema di relazioni esistenti tra i diversi comparti in cui l’Autorità già esplica la propria azione.

Regolatore multisettoriale. Avere un regolatore multisettoriale, con competenze estese a vari settori come già avviene in Spagna o in Germania, può essere un vantaggio o rischia di diluire la specializzazione?

Occorrerebbe identificare una corretta “funzione di produzione” dell’attività di regolazione e valutarne attentamente le economie di gamma. Tentando una semplificazione, si può ipotizzare che esistano due insiemi di competenze regolatorie (le variabili indipendenti della predetta funzione): il primo comune a tutti i settori e avente natura istituzionale, giuridica ed economico-statistica, il secondo più sector-specific e avente natura tecnica ed economico-industriale. La combinazione efficiente dei due input permette il disegno di istituzioni efficaci per lo sviluppo della buona regolazione.

Esiste la diffusa convinzione che assegnare competenze a un regolatore esistente sia meno costoso che istituirne uno ex-novo. Non intendo sostenere che non sia così, ma che possa non esser così. All’aumentare dei settori o, forse meglio, delle differenze rilevanti tra settori regolati, cresce il rischio che il primo insieme di competenze assuma rilievo preponderante sul secondo, tanto maggiore quanto più alti risulteranno i “costi di transazione” tra settori. Più che un effetto di diluizione di competenze, si registra una loro sostanziale perdita di rilevanza.

In definitiva, qualora i settori assegnati ad un comune regolatore abbiano rilevanti tratti comuni (di fatto, contenendo la dimensione di ciò che, impropriamente, si è chiamato “costi di transazione”), si può assumere che una combinazione efficiente delle competenze relative ai due insiemi sia perseguibile con maggiore facilità. A conclusioni opposte si giunge in caso di settori eterogenei.

Regolazione euro-unitaria. E’ stato di recente creato il Water Regulators Network (WAREG), il network dei regolatori europei del settore idrico, il cui compito principale è quello di favorire lo scambio e l’armonizzazione di best practice e informazioni tra i vari regolatori europei. Quali benefici può effettivamente portare, considerato che il livello di integrazione del mercato idrico, dove le infrastrutture di rete hanno dimensione locale, è incomparabile rispetto al settore energetico, dove invece il ruolo dell’Agenzia europea (ACER) pare destinato a crescere ?

L’attività intrapresa dall’Autorità in campo idrico è stata oggetto di riflessioni e approfondimenti anche a livello internazionale. Si è giunti, per la prima volta, alla costituzione di un network europeo di regolatori dei servizi idrici, WAREG, che vede la partecipazione di 22 Paesi membri, e la cui Presidenza è italiana. Anche in questo ambito, e soprattutto grazie al confronto con regolatori aventi esperienza nel settore idrico, quali OFWAT, WICS e CER, sono stati approfonditi alcuni elementi di supporto alle valutazioni effettuate dall’Autorità, in particolare in tema di affordability delle tariffe praticate all’utenza, valore delle infrastrutture idriche in suo nei diversi Paesi e relative necessità di investimento (anche in considerazione della relativa disponibilità di contributi pubblici), aspetti tecnici e gestionali del servizio idrico integrato.

31 marzo 2017

[1] Cfr. deliberazione dell’Autorità 28 dicembre 2013, 585/2012/R/idr

[2] Cfr. deliberazione dell’Autorità 28 febbraio 2013, 88/2013/R/idr

[3] Cfr. deliberazione dell’Autorità 27 dicembre 2013, 643/2013/R/idr

[4] Cfr. deliberazione dell’Autorità 28 dicembre 2015, 664/2015/R/idr.

[5] Cfr. deliberazione dell’Autorità 23 dicembre 2015, 656/2015/R/idr.

[6] Cfr. deliberazione dell’Autorità 23 dicembre 2015, 655/2015/R/idr.

[7] Cfr. deliberazione dell’Autorità 5 maggio 2016, 218/2016/R/idr